Het voorzorgsbeginsel kan een rol spelen bij het verbinden van voorschriften aan een omgevingsvergunning milieu.
Casus
Het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland heeft een revisievergunning verleend aan een bedrijf dat synthetische organische polymeren produceert. Het bedrijf is het niet eens met het van toepassing verklaren van voorschriften voor zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) op potentieel zeer zorgwekkende stoffen (pZZS) en Gelijkwaardige zorg-stoffen. Het bedrijf stelt dat het college geen (milieutechnische) beoordelingsruimte heeft om met toepassing van het voorzorgsbeginsel pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen te behandelen als ZZS.
Rechtsvraag
Kan het voorzorgsbeginsel een rol spelen binnen het toetsingskader van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo (‘in het belang van de bescherming van het milieu’) en artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo?
Uitspraak
Volgens de jurisprudentielijn die de Afdeling met de door eiseres genoemde uitspraken heeft ingezet, geeft het toetsingskader van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo het bevoegd gezag niet de ruimte om een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu uitsluitend uit voorzorg te weigeren. Het college moet nagaan of het belang van de bescherming van het milieu eraan in de weg staat dat de vergunning wordt verleend. Dit betekent dat het aan het bevoegd gezag is de belangen te benoemen die zich verzetten tegen het toelaten van de aangevraagde milieuactiviteit. Alleen belangen waarover voldoende duidelijkheid en zekerheid bestaat, kunnen volgens de Afdeling in dit verband een rol spelen. Ook voor belangen die zijn gerelateerd aan gezondheid betekent dit dat op grond van algemeen wetenschappelijk aanvaarde inzichten moet vaststaan dat de activiteit waarvoor de vergunning wordt gevraagd zodanige risico’s oplevert, dat om die reden nadere voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden dan wel dat de vergunning om die reden moet worden geweigerd.
De door eiseres aangehaalde uitspraken van de Afdeling hebben betrekking op het toetsingskader van artikel 2.14 van de Wabo. Naar het oordeel van de rechtbank gaat het in die uitspraken niet alleen om de vraag of uit voorzorg een omgevingsvergunning kan worden geweigerd, maar ook of uit voorzorg voorschriften aan een vergunning kunnen worden verbonden. Op grond van artikel 2.14, in samenhang bezien met artikel 2.22 van de Wabo, geldt dat het verbinden van voorschriften aan de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu alleen kan wanneer dit in het belang van de bescherming van het milieu is. Het bestreden besluit is een revisievergunning als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid, van de Wabo. Op grond van artikel 2.6, derde lid, van de Wabo is niet artikel 2.14, eerste lid, van de Wabo, maar artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo de grondslag voor het opleggen van de in geding zijnde voorschriften. Op grond van laatstgenoemde bepaling kan het bevoegd gezag voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen voor zover dat in het belang van de bescherming van het milieu is. Die beoordelingsmaatstaf is derhalve gelijk aan die van artikel 2.14 van de Wabo, bezien in samenhang met artikel 2.22 van de Wabo. Ook binnen het toetsingskader van onderhavige revisievergunning ligt derhalve de vraag voor of het college, mede gelet op de uitspraken van de Afdeling, in het belang van de bescherming van het milieu uit voorzorg door middel van het stellen van voorschriften voor pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen het voor ZZS geldende beschermingsniveau mocht hanteren.
De rechtbank heeft in eerdere uitspraken in vergelijkbare zaken reeds geoordeeld dat er in beginsel wel ruimte bestaat om het voorzorgsbeginsel toe te passen, mits dat op de juiste manier gebeurt. De rechtbank leidt uit de uitspraken van de Afdeling niet af dat het voorzorgsbeginsel binnen het toetsingskader van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo en artikel 2.31, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo geen enkele rol kan spelen bij de vraag welk beschermingsniveau in het belang van het milieu nodig is en welke voorschriften met het oog daarop nodig zijn. De beoordelingsruimte die het bevoegd gezag heeft bij de invulling van het begrip ‘in het belang van de bescherming van het milieu’ geeft hem naar het oordeel van de rechtbank ruimte om te bepalen welk beschermingsniveau nodig is. Zoals blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet milieubeheer (Wm) heeft de wetgever nadrukkelijk overwogen dat bij de invulling van dat begrip flexibiliteit gewenst is, gelet op het dynamische karakter van het milieu. Dan kan namelijk worden ingespeeld op nieuwe ontwikkelingen van inzichten in en maatschappelijke opvattingen over de werking van het milieu en de aard van de gevolgen van menselijke handelingen voor het milieu. Het voorzorgsbeginsel, mits goed toegepast, kan daar naar het oordeel van de rechtbank bij uitstek een rol in vervullen.
De rechtbank acht daarbij van belang dat in artikel 191, tweede lid, van Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is vastgelegd dat de Europese Unie in haar milieubeleid streeft naar een hoog niveau van bescherming en dat het voorzorgsbeginsel een van de pijlers is waar het Europese milieubeleid op berust. In de Mededeling van 2 februari 2000 (de Mededeling) heeft de Europese Commissie een nadere duiding gegeven van het in artikel 191, tweede lid, van het VWEU opgenomen voorzorgsbeginsel en richtsnoeren voor de toepassing daarvan geformuleerd. Hoewel artikel 191, tweede lid, van het VWEU primair gericht is op het optreden van de instanties van de Europese Unie, en deze bepaling niet kan worden ingeroepen om de toepassing van een nationale regeling te bestrijden, is het voorzorgsbeginsel in diverse Europese richtlijnen en verordeningen expliciet van toepassing verklaard. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft verder geoordeeld dat het voorzorgsbeginsel ook in acht moet worden genomen bij de uitleg en toepassing van richtlijnen, ook al is dat beginsel niet expliciet in de betreffende richtlijn vastgelegd.
Het voorzorgsbeginsel is ook vastgelegd in de REACH-verordening. De REACH-verordening geeft regels over de beoordeling, registratie en autorisatie van chemische stoffen en heeft rechtstreekse werking in de lidstaten van de Europese Unie. Blijkens het eerste lid van artikel 1 is het doel van de verordening onder meer om een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu, inclusief de bevordering van alternatieve beoordelingsmethoden voor gevaren van stoffen, te waarborgen. In het derde lid staat dat de verordening mede is gebaseerd op het voorzorgsbeginsel.
Nu in het Europese milieurecht een belangrijke rol is weggelegd voor het voorzorgsbeginsel en dat beginsel bij de uitleg en toepassing van meerdere richtlijnen en verordeningen op het gebied van het milieurecht ook door de lidstaten in acht moet worden genomen, is het voorzorgsbeginsel naar het oordeel van de rechtbank ook een belangrijke pijler geworden van het Nederlandse milieurecht, Gelet hierop ziet de rechtbank niet in dat het bevoegd gezag, gelet op de hem toekomende beoordelingsruimte die het Nederlandse milieurecht hem geeft, het voorzorgsbeginsel niet zou mogen toepassen bij de beoordeling welk beschermingsniveau met het oog op bescherming van het milieu geboden is.
De rechtbank voegt daaraan toe dat het voorzorgsbeginsel juist wordt toegepast als een voorlopige objectieve wetenschappelijke evaluatie uitwijst dat er gegronde redenen zijn om te vrezen dat potentieel gevaarlijke gevolgen voor het milieu of de gezondheid van mensen, dieren en planten onverenigbaar met het gekozen beschermingsniveau zouden kunnen zijn. Daarbij komt dat het antwoord op de vraag wat het gewenste beschermingsniveau van stoffen is niet statisch is, maar continu aan verandering onderhevig. Ten aanzien van stoffen als PFAS wordt inmiddels algemeen aanvaard dat deze forse risico’s voor het milieu en de gezondheid met zich kunnen brengen, omdat het om stoffen gaat die na emissie (zeer) persistent aanwezig zijn in het milieu.
De rechtbank komt op grond van het vorenoverwogene tot de conclusie dat het college binnen de hem toekomende beoordelingsruimte in beginsel ruimte heeft om, anticiperend op een definitieve kwalificatie als ZZS, uit voorzorg het voor ZZS geldende beschermingsregime voor pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen te hanteren. Daarvoor is dan wel vereist dat wordt voldaan aan de richtsnoeren voor de toepassing van het voorzorgsbeginsel uit de Mededeling. Het betoog slaagt dus niet voor zover is betoogd dat er geen ruimte bestaat om het voorzorgsbeginsel toe te passen.
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Den Haag
Datum Uitspraak : 29-07-2025
Eclinummer : ECLI:NL:RBDHA:2025:14481
Jelle van de Poel