Beschrijving in hoofdlijnen bevat geen rechtstreeks toetsingskader. Toetsing aan uitwerkingsregels is niet aan de orde bij aanvraag om omgevingsvergunning. Planregel dat bouwverbod bevat is niet in strijd met Wabo.
Casus
Bij besluit van 20 augustus 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Neder-Betuwe geweigerd aan Vabo een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een appartementencomplex met elf appartementen en het aanleggen van een uitweg in het plan Herenland op de locatie Nannenbergstraat in Opheusden. Het college heeft de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd omdat het bouwplan in strijd is met de in artikel 7, derde lid, onder 2, onderdeel a, van de planvoorschriften opgenomen beschrijving in hoofdlijnen en met het in artikel 10 van de planvoorschriften opgenomen bouwverbod. Vabo is in beroep gegaan bij de rechtbank. De rechtbank heeft onder meer overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Weliswaar moet het voorlopig bouwverbod uit artikel 10, derde lid, van de planvoorschriften naar het oordeel van de rechtbank buiten toepassing worden gelaten, maar het college heeft het bouwplan terecht ook getoetst aan de in artikel 7, derde lid, onder 2, onderdeel a, van de planvoorschriften opgenomen doelstellingen en geconcludeerd dat het plan daarmee in strijd is. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan ook in strijd is met artikel 10, tweede lid, van de planvoorschriften.
Vabo stelt in hoger beroep onder andere dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet aan de in artikel 7, derde lid, onder 2, van de planvoorschriften geformuleerde doelstellingen getoetst had mogen worden, omdat dit artikel onvoldoende duidelijk, concreet en objectief bepaalbaar is geformuleerd om als rechtstreekse toetsingsnorm te kunnen functioneren. Als het bouwplan wel getoetst kan worden aan artikel 7, derde lid, onder 2, van de planvoorschriften, dan heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het bouwplan daarmee in strijd is. Vabo betoogt verder dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college het bouwplan niet mocht toetsen aan de uitwerkingsregels in artikel 10, tweede lid, onder 2 onderdeel b, van de planvoorschriften, omdat die regels uitsluitend in acht moeten worden genomen bij de uitoefening van de uitwerkingsplicht.
Het college betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte artikel 10, tweede lid, onder 3, van de planvoorschriften buiten toepassing heeft gelaten. Het college heeft hierover aangevoerd dat het in dit artikel opgenomen voorlopige bouwverbod een zelfstandige inhoudelijke betekenis heeft en van toepassing is omdat er geen uitwerkingsplan is. Omdat niet is voldaan aan de voorwaarden uit dit voorlopig bouwverbod, kan vooruitlopend op de vaststelling van een uitwerkingsplan geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen worden verleend zonder daarbij af te wijken van het bestemmingsplan.
Rechtsvragen
1. Is het bepaalde in de beschrijving in hoofdlijnen duidelijk en concreet geformuleerd, zodat dit kan functioneren als rechtstreekse toetsingsnorm?
2. Had het college het bouwplan mogen toetsen aan de uitwerkingsregels in artikel 10, tweede lid, onder 2, onderdeel b, van de planvoorschriften, gelet op het feit dat die regels uitsluitend in acht moeten worden genomen bij de uitoefening van de uitwerkingsplicht?
3. Heeft de rechtbank terecht artikel 10, tweede lid, onder 3, dat een zogenoemde vooruitloopregeling betreft ten behoeve van een nog niet van kracht zijnd uitwerkingsplan, wegens strijd met de Wabo buiten toepassing gelaten?
Uitspraak
1. Artikel 7 van de planvoorschriften bevat een beschrijving in hoofdlijnen voor het centrumgebied en het nieuwe woongebied Herenland. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4584) geeft een beschrijving in hoofdlijnen de wijze weer waarop de doeleinden van het bestemmingsplan worden gerealiseerd. Alleen als een in de beschrijving in hoofdlijnen opgenomen artikel duidelijk en concreet is geformuleerd, kan dit functioneren als rechtstreekse toetsingsnorm.
In artikel 7, derde lid, onder 2, onderdeel a, van de planvoorschriften is als doelstelling voor het nieuwe woongebied Herenland aangemerkt het realiseren van een woongebied dat qua karakter aansluit op de bestaande kern van Opheusden en dat met directe verbindingen aansluit op het dorp met zijn voorzieningen. Daargelaten welke betekenis in dit geval toekomt aan de term ‘nagestreefd’ in het tweede lid van artikel 7, is de Afdeling van oordeel dat de in artikel 7, derde lid, onder 2, onderdeel a, opgenomen doelstelling op zichzelf onvoldoende duidelijk en concreet is om als rechtstreekse toetsingsnorm voor het bouwplan te kunnen dienen. Wat met de globale termen ‘aansluiten op’ en ‘karakter van de bestaande kern van Opheusden’ wordt bedoeld, is in het planvoorschrift niet omschreven. Dat de bestaande kern een dorps karakter heeft met voornamelijk eengezinswoningen met twee bouwlagen, zoals het college heeft toegelicht, leidt niet tot de conclusie dat de doelstelling een objectief bepaalbaar criterium bevat. Of een bouwplan wat betreft karakter, omvang, vormgeving en uitstraling hierbij aansluit vergt namelijk nog een nadere inhoudelijke subjectieve beoordeling.
2. In artikel 10, tweede lid, van de planvoorschriften is bepaald welke voorwaarden het college in acht moet nemen bij de uitwerking van het bestemmingsplan. In deze zaak gaat het echter niet over uitwerking van de bestemming, maar over de beslissing op een aanvraag om omgevingsvergunning. Het planvoorschrift biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een aanvraag om omgevingsvergunning moet worden getoetst aan de voorwaarden die gesteld worden aan een uitwerkingsplan.
3. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5087, heeft de rechtbank artikel 10, tweede lid, onder 3, van de planvoorschriften buiten toepassing gelaten, omdat de Wabo niet voorziet in een regeling waarbij zienswijzen en een verklaring van geen bedenkingen van het college van gedeputeerde staten vereist zijn, die in het planvoorschrift is opgenomen. Bij de beoordeling van de beroepsgrond van het college zal de Afdeling in het licht van artikel 8:69, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht eerst beoordelen of de rechtbank een juiste uitleg heeft gegeven aan artikel 10, tweede lid, onder 3, van de planvoorschriften.
De Afdeling stelt vast dat de rechtbank artikel 10, tweede lid, onder 3, van de planvoorschriften zo uitlegt dat daarin aanvullende regels zijn opgenomen over de wijze van voorbereiding van een afwijkingsvergunning voor een ingediend bouwplan, zoals dat het geval was in de hiervoor vermelde uitspraak van 5 december 2012. De Afdeling ziet daarvoor echter geen aanknopingspunten in het hier aan de orde zijnde planvoorschrift. Artikel 10, tweede lid, onder 3, betreft een zogenoemde vooruitloopregeling en regelt uitsluitend onder welke voorwaarden tijdens de voorbereiding van een nog niet van kracht zijnd uitwerkingsplan bouwwerken mogen worden gebouwd. Dit planvoorschrift kan dan ook niet anders worden gelezen dan dat de daarin genoemde zienswijze betrekking heeft op een ter inzage gelegd ontwerp-uitwerkingsplan. Dat betekent dat de rechtbank het planvoorschrift ten onrechte wegens strijd met de Wabo buiten toepassing heeft gelaten. Aangezien het college voor de locatie aan de Nannenbergsestraat geen ontwerp-uitwerkingsplan heeft vastgesteld, mochten daar op grond van artikel 10, tweede lid, onder 3, van de planvoorschriften alleen al daarom geen bouwwerken worden gebouwd. Dit leidt tot de conclusie dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in strijd is met artikel 10, tweede lid, onder 3, van de planvoorschriften. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 16-07-2025
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2025:3259
Gijsbert Keus