Een terrasvergunning alleen ten behoeve van het plaatsen van een terras is geen wijziging van de fysieke leefomgeving, omdat dit geen blijvende ingreep is. Daarmee is niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 22.8 van de Omgevingswet (Ow), zodat geen sprake is van een omgevingsplanactiviteit als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow.
Casus
Een vergunninghouder exploiteert een horecagelegenheid. Hij heeft een aanvraag voor een terrasvergunning op grond van de Algemene plaatselijke verordening Noord-Beverland (APV) ingediend bij het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beverland (het college).
Het college had deze gevraagde terrasvergunning aanvankelijk geweigerd, maar heeft het bezwaar van de vergunninghouder tegen deze weigering met de beslissing op bezwaar gegrond verklaard, waarna de van rechtswege verleende vergunning alsnog bekend is gemaakt. De terrasvergunning en de beslissing op bezwaar vormen samen het bestreden besluit. Eisers zijn het niet eens met de terrasvergunning.
In beroep is onder meer gesteld dat door de inwerkingtreding van de Ow geen vergunning van rechtswege (meer) kan ontstaan op grond van de APV. Een vergunning in de zin van artikel 2:10 van de APV is namelijk een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit in de zin van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow. Dit volgt uit artikel 22.8 van de Ow. Voor omgevingsplanactiviteiten (of andere omgevingsvergunningen in de zin van de Ow) geldt geen regeling voor een vergunning van rechtswege. De vergunning van rechtswege vanwege niet tijdig beslissen was immers geregeld in artikel 3.9, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), maar dit artikel is komen te vervallen en staat niet meer in de Ow. De APV is bovendien nog niet in overeenstemming met de Ow, omdat dit artikel nog verwijst naar de Wabo. Artikel 2:10 van de APV is daarom in strijd met de Ow en is daarom onverbindend.
Rechtsvraag
Is een terrasvergunning in de zin van artikel 2:10 van de APV een omgevingsplanactiviteit als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow (gelet op artikel 22.8 van de Ow), zodat geen regeling voor een vergunning van rechtswege geldt?
Uitspraak
Toetsingskader
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) in werking getreden. Als voor de inwerkingtreding van de Ow een aanvraag om een besluit is ingediend dan volgt uit artikel 4.3 van de Iw Ow dat het oude recht van toepassing blijft, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo. De aanvraag is van 24 januari 2024, dus deze bepaling van het overgangsrecht is niet van toepassing.
Artikel 2:10, eerste lid, van de APV bepaalt dat het verboden is om zonder vergunning van het bevoegde bestuursorgaan de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan. Hiervan is in ieder geval sprake bij gebruik van de weg of een weggedeelte ten behoeve van een terras.
Artikel 2:10, achtste lid, van de APV verklaart paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing op een aanvraag om een vergunning, niet zijnde een omgevingsvergunning.
Artikel 4:20b van de Awb bepaalt dat als niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, de gevraagde beschikking van rechtswege is gegeven. Volgens artikel 4:20c van de Awb maakt het bestuursorgaan de beschikking bekend binnen twee weken nadat zij van rechtswege is gegeven. Bij de bekendmaking wordt vermeld dat de beschikking van rechtswege is gegeven.
Artikel 1:2, eerste lid, van de APV bepaalt dat het bevoegde bestuursorgaan binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag beslist op een aanvraag voor een vergunning of ontheffing.
Antwoord rechtsvraag
De rechtbank oordeelt dat het college terecht heeft geconcludeerd dat hij op 18 april 2024 niet meer bevoegd was om een beslissing te nemen op de aanvraag omdat op dat moment een vergunning van rechtswege was ontstaan op grond van artikel 4:20b van de Awb. Zoals de rechtbank eerder heeft vastgesteld, staat niet ter discussie dat het college heeft nagelaten om binnen de beslistermijn een beslissing te nemen op de aanvraag. Ook zijn partijen het eens dat paragraaf 4.1.3.3 van de Awb (en dus ook artikel 4:20b van de Awb) van toepassing is verklaard.
In wat eiser 1 heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen reden om aan te nemen dat paragraaf 4.1.3.3 van de Awb (toch) niet van toepassing zou zijn op de terrasvergunning. De rechtbank volgt het betoog van eiser 1 namelijk niet dat de verwijzing van artikel 2:10, achtste lid, van de APV in strijd is met de Ow en daardoor onverbindend zou zijn.
In dit geval is namelijk niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 22.8 van de Ow, zodat geen sprake is van een omgevingsplanactiviteit in de zin van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow. Artikel 22.8 van de Ow bepaalt immers dat een vergunning in een APV-bepaling geldt als een verbod om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten, als het gaat om een geval waarin regels over de fysieke leefomgeving op grond van artikel 2.7, eerste lid, van de Ow alleen in het omgevingsplan mogen worden opgenomen. In artikel 2.7, eerste lid, van de Ow staat dat in het Omgevingsbesluit (Ob) gevallen worden aangewezen waarin regels over de fysieke leefomgeving alleen in het omgevingsplan mogen worden opgenomen. Dat betekent dat decentrale regels behorende tot die aan te wijzen gevallen, niet in een (autonome) lokale verordening (zoals de APV) mogen worden opgenomen. Artikel 2.1, eerste lid, van het Omgevingsbesluit (Ob) bevat de aanwijzing van gevallen. In die bepaling staat dat regels over activiteiten die onderdelen van de fysieke leefomgeving wijzigen als bedoeld in artikel 1.2, derde lid, onder a, van de Ow alleen in het omgevingsplan opgenomen worden. Onder het ‘wijzigen van de fysieke leefomgeving’ wordt in de nota van toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet verstaan: regels over activiteiten die direct ingrijpen in de fysieke leefomgeving en die een ‘tastbare’ en ‘blijvende’ verandering in de fysieke leefomgeving tot gevolg hebben, zowel boven- als ondergronds (Stb. 2020, 400). Als voorbeelden worden genoemd bouwen en slopen, kappen van bomen, enzovoort. Een terrasvergunning enkel ten behoeve van het plaatsen van het terras, is naar het oordeel van de rechtbank geen wijziging van de fysieke leefomgeving omdat dit geen blijvende ingreep is. Bovendien staat in de nota van toelichting dat bij ‘gebruik van de fysieke leefomgeving dat de fysieke leefomgeving niet wijzigt’, bijvoorbeeld kan worden gedacht aan traditioneel schieten, het maken van muziek in de openbare ruimte, het plaatsen van terrasmeubilair, het aanbieden van vuilnis in rolcontainers, het anders benutten van een gebouw zonder dat daarvoor bouwactiviteiten nodig zijn (bijvoorbeeld anti-kraak) of het gebruik van een park als tijdelijke evenementenlocatie (Stb. 2020, 400, p. 1702). Om deze reden valt artikel 2:10 van de APV buiten het bereik van de Ow en is dus ook geen sprake van een omgevingsplanactiviteit.
Omdat is gebleken dat een vergunning van rechtswege is ontstaan, was het college na afloop van de wettelijke termijn ook niet meer bevoegd om alsnog een reëel besluit te nemen op de aanvraag. De rechtbank zal ten behoeve van de effectieve rechtsbescherming hieronder de inhoudelijke gronden tegen de van rechtswege verleende terrasvergunning behandelen. De inhoudelijke gronden van eisers zijn immers niet eerder in de bezwaarfase behandeld omdat de terrasvergunning oorspronkelijk was geweigerd.
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Zeeland-West-Brabant
Datum Uitspraak : 20-02-2026
Eclinummer : ECLI:NL:RBZWB:2026:1042
Ruud Veenhof