Artikel 22.6, eerste lid, van de Ow staat niet in de weg aan het opnemen van een voorrangsregel in het (nieuwe deel van het) omgevingsplan. De raad heeft het belang van verzoeker onvoldoende betrokken bij het nemen van het wijzigingsbesluit.
Casus
Bij besluit van 22 mei 2025 heeft de raad ‘Voorbereidingsbesluiten, beperkingengebied lokale spoorweg en bodem’ als wijziging van het omgevingsplan van de gemeente Ouder-Amstel vastgesteld (het besluit tot wijziging). Voorafgaand aan dit besluit was op 27 juni 2024 een voorbereidingsbesluit genomen. Tegen het besluit tot wijziging heeft de eigenaar van een pand in Ouderkerk aan de Amstel beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Verzoeker exploiteerde tot begin 2024 op de begane grond van het pand een restaurant. De bovenverdiepingen werden voor woondoeleinden gebruikt. Na sluiting van het restaurant stond het gehele pand leeg. Verzoeker is vervolgens het pand gaan verbouwen, zodat ook de begane grond voor woondoeleinden geschikt zou worden, hetgeen het vigerende bestemmingsplan toestaat.
Met de inwerkingtreding van het besluit tot wijziging is aan het gebied waarin het perceel van verzoeker ligt, het werkingsgebied ‘Centrum – Wonen begane grond uitgesloten’ toegekend. Met het besluit tot wijziging zijn ook de artikelen 7.1 tot en met 7.5 aan de regels van het omgevingsplan toegevoegd.
Artikel 7.1 van de regels van het omgevingsplan luidt als volgt: ‘Deze paragraaf is van toepassing op het behoud van winkels op de locatie “Centrum – wonen begane grond uitgesloten”.’
Artikel 7.3 luidt als volgt: ‘Het is verboden om op de locatie “Centrum – wonen begane grond uitgesloten” op de begane grond te wonen.’
Artikel 7.4 luidt als volgt: ‘De regels die gelden op de locatie uit de bestemmingsplannen, die onderdeel zijn van het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan, blijven gelden, zolang deze niet in strijd zijn met deze afdeling.’
Op grond van deze artikelen is bewoning van de begane grond in het centrumgebied binnen de bestemming ‘Centrum’ van het bestemmingsplan ‘Ouderkerk aan de Amstel’ niet langer toegestaan. Verzoeker kan zich hier niet mee verenigen. Hij betoogt dat de raad zijn belang bij het behoud van het bestaande dan wel voorgenomen gebruik van de begane grond voor woondoeleinden onvoldoende bij de vaststelling van het besluit tot wijziging heeft betrokken. De raad stelt ter onderbouwing van deze wijziging dat het uit een oogpunt van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties niet langer wenselijk is om het gebruik van de begane grond van panden in het centrumgebied voor woondoeleinden toe te staan. Het omzetten van winkels naar wonen acht de raad niet wenselijk. Hiermee wenst de raad versnippering van het detailhandelsaanbod in het centrumgebied te voorkomen en daarmee de herkenbaarheid en belevingswaarde van het centrumgebied als winkelgebied te stimuleren.
Rechtsvragen
1. Is het op grond van de Omgevingswet toegestaan om in het (nieuwe deel van het) omgevingsplan een voorrangsregel op te nemen die ertoe leidt dat regels uit bestemmingsplannen, die onderdeel zijn van het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan, niet gelden als ze in strijd zijn met planregels die met een wijzigingsbesluit aan het omgevingsplan zijn toegevoegd?
2. Heeft de raad het belang van verzoeker bij het behoud van het bestaande dan wel voorgenomen gebruik van de begane grond voor woondoeleinden onvoldoende bij de vaststelling van het besluit tot wijziging betrokken?
Uitspraak
1. De voorzieningenrechter stelt vast dat in artikel 7.4 van het (nieuwe deel van het) omgevingsplan een zogenoemde voorrangsregel is opgenomen, waarmee de verhouding tussen het tijdelijke deel en het nieuwe deel van het omgevingsplan wordt geregeld. Hoewel de beroepsgronden van [verzoeker] daar geen aanleiding toe geven, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de rechtspraktijk duidelijkheid te bieden over de rechtmatigheid van voorrangsregels in verhouding tot artikel 22.6, eerste lid, van de Ow.
In artikel 22.6, eerste lid, van de Ow is geregeld dat bij de vaststelling van een omgevingsplan de voor een locatie geldende regels die zijn opgenomen in een besluit als bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, onder a, b, c, g, h, i, j, k, l of m, van de Iw Ow (lees: ruimtelijk plannen) alleen alle tegelijk kunnen komen te vervallen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter staat artikel 22.6, eerste lid, van de Ow – afgaand op de redactie en de letterlijke uitleg daarvan – niet in de weg aan het opnemen van een voorrangsregel in het (nieuwe deel van het) omgevingsplan. Met een voorrangsregel komen de regels die zijn opgenomen in de ruimtelijke plannen, welke plannen deel uitmaken van het tijdelijke deel van het omgevingsplan, immers niet te vervallen. Evenmin worden deze geschrapt of verwijderd. Het voorgaande laat uiteraard onverlet dat een voorrangsregel niet rechtsonzeker mag zijn of tot rechtsonzekere situaties mag leiden. Of een voorrangsregel in strijd met de rechtszekerheid is, hangt echter af van de omstandigheden van het geval.
2. De voorzieningenrechter acht het aannemelijk, en de raad heeft ook niet bestreden, dat verzoeker in juni 2024 gestart is met vergunningvrije renovatiewerkzaamheden teneinde de begane grond van het pand bij de woning op de bovenverdiepingen te betrekken. Onduidelijk blijft of de bestaande gebruiksfunctie van de begane grond daarmee voorafgaand aan de inwerkingtreding van de voorbeschermingsregels op 17 juli 2024 van het voorbereidingsbesluit was gewijzigd naar een woonfunctie. Dit laat de voorzieningenrechter verder in het midden, omdat niet in geschil is dat de begane grond van het pand ten tijde van de wijziging in ieder geval niet meer voor woondoeleinden werd gebruikt. Dit bleek ook al uit de inventarisatie die op 25 maart 2025 is verricht in het kader van de voorbereiding van het voorliggende besluit tot wijziging.
Verzoeker heeft echter voorafgaand aan deze inventarisatie gedurende de zienswijzentermijn van het ontwerpbesluit zijn wens om de begane grond voor woondoeleinden te gebruiken kenbaar gemaakt bij de afdeling ‘Ruimtelijke ordening’ van de gemeente. Ook heeft hij vervolgens op 27 februari 2025 een verzoek ingediend via het Omgevingsloket waarbij hij te kennen heeft gegeven dat hij een volledige woonbestemming wenst voor het perceel. De raad heeft ter zitting toegelicht dat dit initiatief niet bij het bestreden besluit is betrokken. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter was het initiatief ten tijde van het besluit tot wijziging echter voldoende concreet, tijdig kenbaar gemaakt en kon ten tijde van het wijzigen van het omgevingsplan op basis van de op dat moment bekende gegevens de aanvaardbaarheid daarvan worden beoordeeld met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Gelet hierop en omdat het besluit tot wijziging verband houdt met het initiatief van verzoeker, had de raad dit initiatief bij het voorliggende besluit tot wijziging moeten betrekken. Door dit niet te doen, heeft de raad zich in het kader van een zorgvuldige voorbereiding van het besluit tot wijziging in strijd met artikel 3:2 van de Awb onvoldoende vergewist van de relevante feiten en omstandigheden ten aanzien van het perceel van verzoeker.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 18-03-2026
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2026:1510
Gijsbert Keus