Directe handhaving specifieke zorgplicht milieubelastende activiteiten omgevingsplan. Nota van toelichting Besluit activiteiten leefomgeving. Energie Opslag Systeem (EOS), noodplan, passende (preventieve) maatregel. Onmiskenbare strijd.
Casus
Verzoekers hebben een noodplan ingediend. Omdat het noodplan nog niet compleet was en nader moest worden uitgewerkt, werden onvoldoende maatregelen en voorzieningen getroffen om bij een optredende calamiteit risico's voor de veiligheid en gezondheid van personen in de directe omgeving van het energieopslagsysteem (EOS) te voorkomen dan wel zoveel mogelijk te beperken. Verzoekers hebben vervolgens een aangepast noodplan ingediend. Met het bestreden besluit heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (het college) verzoekster een last onder dwangsom opgelegd. Het aangepaste noodplan is niet toereikend zodat verzoekster nog steeds onvoldoende maatregelen en voorzieningen heeft getroffen om bij een optredende calamiteit risico's voor de veiligheid en gezondheid van personen in de directe omgeving van het EOS te voorkomen dan wel zoveel mogelijk te beperken. De last wordt opgelegd om binnen acht weken te voldoen aan de artikelen 22.41, 22.42 en 22.44, eerste en tweede lid, aanhef en onder b en e, van het omgevingsplan door een toereikend noodplan in te dienen, waarbij rekening wordt gehouden met de in de last vermelde herstelmaatregelen. Als verzoekster daaraan niet voldoet, moet zij het EOS buiten bedrijf stellen. Daartoe dient zij de energiedragers (modules) van het EOS te laten verwijderen en af te voeren. Indien verzoekster niet voldoet aan deze last moet zij een dwangsom betalen van € 10.000 per week met een maximum van € 50.000.
Rechtsvragen
1. Is het – naar voorlopig oordeel – mogelijk om op grond van de specifieke zorgplicht een toereikend noodplan te verlangen als passende (preventieve) maatregel als bedoeld in artikel 22.44, tweede lid, onder e en b, van het omgevingsplan?
2. Wanneer kan direct handhavend worden optreden op basis van de specifieke zorgplicht voor milieubelastende activiteiten in het omgevingsplan (artikel 22.44)?
Uitspraak
1. De stelling van verzoekers dat de zorgplicht niet kan dienen als grondslag voor het eisen van een noodplan wegens het afwijken van de PGS 37-1 richtlijn en, zo ja, of het noodplan wel of niet aan die richtlijn voldoet leent zich naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet voor beantwoording in een voorlopige voorzieningenprocedure, omdat daarvoor nader onderzoek nodig is. Dit neemt niet weg dat het naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter op zich niet uitgesloten is dat op grond van de specifieke zorgplicht een toereikend noodplan als passende (preventieve) maatregelen als bedoeld in artikel 22.44, tweede lid, onder b en e kan worden geëist. Indien dat ontbreekt, dan kan daartegen in beginsel handhavend worden opgetreden.
2. In de toelichting bij artikel 22.44 van het omgevingsplan is het volgend opgenomen:
‘Tegen een overtreding van de specifieke zorgplicht kan handhavend worden opgetreden. Handhavend optreden ligt voor de hand bij evidente overtredingen van de specifieke zorgplicht. Daarvan is sprake in situaties waarin het handelen of nalaten van degene die de activiteit verricht, onmiskenbaar in strijd is met de specifieke zorgplicht. Er kunnen ook situaties aan de orde zijn waarin niet direct duidelijk is of van onmiskenbare strijd sprake is. Het bevoegd gezag zal dan een keuze moeten maken tussen een handhavingstraject of het eerst verduidelijken wat de specifieke zorgplicht inhoudt. Die verduidelijking kan in de vorm van het stellen van een maatwerkvoorschrift (zie het navolgende artikel) maar dat hoeft niet. Ook wanneer het bevoegd gezag degene die de activiteit verricht mondeling of schriftelijk informeert over wat er in een concreet geval onder de specifieke zorgplicht moet worden verstaan, is het voor diegene na ontvangst van die informatie duidelijk wat er verwacht wordt. Als daar geen gevolg aan wordt gegeven, is er sprake van onmiskenbare strijd met de specifieke zorgplicht. Een uitgebreidere uiteenzetting van de mogelijkheden om handhavend op te treden tegen overtredingen van de specifieke zorgplicht is opgenomen in de nota van toelichting bij het Bal.’
Gelet op deze passage en de nota van toelichting bij het Bal (Staatsblad 2018, 293, p. 526) waar naar wordt verwezen kan handhavend optreden op grond van een specifieke zorgplicht van de artikelen 22.42 en 22.44 alleen als het handelen of nalaten onmiskenbaar in strijd is met die zorgplicht. Als niet direct duidelijk is of van onmiskenbare strijd sprake is en het bestuursorgaan ervoor kiest, zoals in dit geval, die verduidelijking niet in de vorm van een maatwerkvoorschrift te geven, dan zal het bestuursorgaan eerst duidelijk moeten maken wat er in een concreet geval onder de specifieke zorgplicht moet worden verstaan, alvorens handhavend kan worden opgetreden. Directe handhaving van het overtreden van de specifieke zorgplicht is niet gerechtvaardigd als diegene redelijkerwijs niet kon weten wat in het concrete geval een goede invulling is van de specifieke zorgplicht. Bij een evenwichtige toepassing van de specifieke zorgplicht en met het oog op het rechtszekerheidsbeginsel hoort in ieder geval dat redelijkerwijs te voorzien moet zijn wat de specifieke zorgplicht in een concreet geval inhoudt.
Het voorgaande betekent dat handhaving wegens het ontbreken van een toereikend noodplan pas mogelijk is als het op 1 mei 2026 ingediende noodplan onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht en als duidelijk aan verzoekers is aangegeven welke tekortkomingen daaraan kleven en welke concrete verbeteringen nodig zijn wil wél sprake zijn van een toereikend noodplan. Nu het gaat om handhaving op grond van het niet treffen van voldoende passende (preventieve) maatregelen als bedoeld in artikel 22.44, tweede lid, onder b en e, van het omgevingsplan, zal zo concreet mogelijk moeten worden aangegeven welke passende maatregelen in het noodplan ontbreken/ontoereikend zijn en welke aanpassingen nodig zijn.
Uit de last blijkt dat het college het noodplan pas toereikend acht als bij de verdere uitwerking rekening wordt gehouden met de onder het kopje ‘herstelmaatregelen’ vermelde aandachtspunten en opmerkingen. De voorzieningenrechter kan verzoekers volgen in hun stelling dat een aantal van die opmerkingen zijn geformuleerd als adviezen, bijvoorbeeld om een afschakelbare ventilatie te installeren. Het advies om naast het verbeteren van het noodplan de EOS te verplaatsen of te vervangen kan niet als een herstelmaatregel ten aanzien van het noodplan worden gezien. Verder wordt bij een aantal thema’s slechts aangegeven dat een voldoende onderbouwing ontbreekt en/of een nadere of volledige onderbouwing of nodig is (zoals ten aanzien van de mechanische ventilatiecapaciteit en de bijdrage van het cameratoezicht aan het beheersen van restrisico), zonder dat voldoende duidelijk is waarom dat nodig is en welke eisen daaraan worden gesteld. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter moet worden betwijfeld of de last op deze onderdelen aan de eerder omschreven maatstaven voldoet dat voldoende duidelijk moet zijn welke concrete aanpassingen verbeteringen nodig zijn wil wél sprake zijn van een toereikend noodplan. De voorzieningenrechter ziet enkel hierin geen aanleiding thans reeds te oordelen dat de last in bezwaar geen stand zal kunnen houden. Wél zal het college in de heroverweging in bezwaar het nader moeten bezien of en motiveren dat de last voldoet aan die maatstaven.
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Den Haag
Datum Uitspraak : 22-09-2026
Eclinummer : ECLI:NL:RBDHA:2026:27644
Ruud Veenhof