Belangenafweging aanvaardbaar woon- en leefklimaat in het kader van horeca.

Casus

Bij besluit van 6 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Houten een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van de gronden voor horeca categorie 1 en voor het wijzigen van een rijksmonument op een landgoed in de gemeente Houten. Het college heeft aan deze vergunning enkele voorschriften verbonden, waaronder het voorschrift dat de horecafunctie maximaal twee dagen per week is toegestaan.

Tussen familieleden die bij het landgoed zijn betrokken, is een geschil ontstaan. Twee familieleden (eigenaar dan wel huurder van een deel van het landgoed)  vrezen voor geluidsoverlast van zowel de binnenruimte als het terras. Zij stellen dat het college ten onrechte alleen heeft getoetst aan de geluidsnormen in het Activiteitenbesluit Milieubeheer. Het referentieniveau van het omgevingsgeluid had ook moeten worden betrokken. Er is onvoldoende gemotiveerd dat het toestaan van twee dagen horeca ruimtelijk aanvaardbaar is.

Een ander familielid is eigenaar van een ander deel van het landgoed en heeft de omgevingsvergunning aangevraagd. Hij verhuurt enkele ruimten van zijn deel van het landhuis aan derden voor huwelijksvoltrekkingen, feesten, vergaderingen en trainingen. Op grond van eerdere vergunningen mogen deze activiteiten vijf keer per week plaatsvinden. Hij heeft een omgevingsvergunning gevraagd waarin horeca wordt toegestaan bij de zaalverhuur alsmede het gebruik als trouwlocatie, omdat deze activiteiten volgens hem zonder horeca in feite niet rendabel zijn. Appellant is het niet eens met het voorschrift dat de horecafunctie maar maximaal twee dagen per week is toegestaan.

Rechtsvragen

1a. Mocht het college voor de beoordeling van het woon- en leefklimaat toetsen aan de geluidsnormen in het Activiteitenbesluit en de streefwaarden voor geluid in de VNG-brochure?
1b. Was het college bij deze toets verplicht ook het referentieniveau van het omgevingsgeluid te betrekken?
1c. Mocht het college uitgaan van het omgevingstype ‘gemengd gebied’ in de VNG-brochure?
2. Heeft het college het toestaan van maximaal twee dagen horeca voldoende gemotiveerd?

Uitspraak

1a. De Afdeling geeft aan dat het college bij het nemen van een besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan mede dient te beoordelen welke gevolgen de gevraagde activiteiten hebben voor het woon- en leefklimaat van omliggende woningen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3394) mag het college daartoe aansluiting zoeken bij de geluidsnormen in het Activiteitenbesluit en bij de richtafstanden die zijn opgenomen in de brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). De in de VNG-brochure opgenomen afstanden zijn indicatief en gemotiveerd afwijken van deze afstanden is mogelijk. In dat geval kan het college aansluiting zoeken bij de in de VNG-brochure opgenomen streefwaarden voor geluid. Daarbij is relevant welke geluidbelasting in de representatieve bedrijfssituatie valt te verwachten van de bedrijfsactiviteiten, al dan niet na het treffen van aanvullende maatregelen. Hiertoe heeft de aanvrager het akoestisch onderzoek ingediend.
In het akoestisch onderzoek is geconcludeerd dat weliswaar niet aan de in de VNG-brochure genoemde richtafstand van 10 m kan worden voldaan, maar dat de in de VNG-brochure opgenomen streefwaarden voor geluid, zoals genoemd onder stap 2 bij het omgevingstype gemengd gebied, in de representatieve bedrijfssituaties niet worden overschreden. Voorts is in het akoestisch onderzoek geconcludeerd dat er ook zal worden voldaan aan de geluidsnormen in het Activiteitenbesluit. Het college heeft de conclusies uit het akoestisch onderzoek overgenomen en aan de omgevingsvergunning ten grondslag gelegd.

1b en c. Anders dan een van de appellanten stelt, heeft het college derhalve door te verwijzen naar het akoestisch onderzoek niet alleen getoetst aan de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit, maar ook aan de in de VNG-brochure opgenomen streefwaarden voor geluid. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college het referentieniveau van het omgevingsgeluid had moeten laten meten.Wat betreft het omgevingsgeluid wordt in de VNG-brochure onderscheid gemaakt tussen de omgevingstypen ‘rustige woonwijk’ en ‘gemengd gebied’. Voor zover een van de appellanten betoogt dat ten onrechte is getoetst aan de streefwaarden die behoren bij het omgevingstype gemengd gebied, overweegt de Afdeling als volgt.
Onder een rustige woonwijk verstaat de VNG-brochure een woonwijk die is ingericht volgens het principe van functiescheiding. Afgezien van wijkgebonden voorzieningen komen vrijwel geen andere functies zoals bedrijven of kantoren voor. Langs de randen is weinig verstoring door verkeer. Daarmee vergelijkbare omgevingstypen zijn volgens de VNG-brochure een rustig natuurgebied, een stiltegebied of een natuurgebied. Onder een gemengd gebied verstaat de VNG-brochure een gebied met een matige tot sterke functiemenging. Direct naast woningen komen andere functies voor zoals winkels, horeca en kleine bedrijven. Ook lintbebouwing in het buitengebied met overwegend agrarische en andere bedrijvigheid en gebieden die direct langs de hoofdinfrastructuur liggen, behoren tot het omgevingstype gemengd gebied.
In het akoestisch onderzoek is geconcludeerd dat hoewel het perceel is gelegen in een landelijk gebied, er aangesloten kan worden bij het omgevingstype gemengd gebied. De locatie is namelijk gelegen nabij het druk bevaren Amsterdam-Rijnkanaal, aan weerszijden van het landgoed zijn agrarische bedrijven gelegen, op het landgoed is detailhandel aanwezig, en op de locatie is railverkeer van het traject ’s-Hertogenbosch-Utrecht duidelijk hoorbaar. Gelet op deze verschillende functies in de omgeving is de Afdeling van oordeel dat in het akoestisch onderzoek in redelijkheid kon worden aangesloten bij het omgevingstype gemengd gebied.
Gelet op het voorgaande heeft het college het akoestisch onderzoek bij de besluitvorming kunnen betrekken. Het college heeft waarde mogen hechten aan de conclusies in het akoestisch onderzoek dat met de toevoeging van de horecafunctie de in de VNG-brochure opgenomen streefwaarden voor geluid niet worden overschreden en dat er ook zal worden voldaan aan de geluidsnormen in het Activiteitenbesluit.

2. De Afdeling geeft verder aan dat uit de motivering van het besluit en de gegeven toelichting ter zitting niet eenduidig blijkt welk kader voor het college bepalend is geweest om tot het besluit te komen om enerzijds de toevoeging van horeca ruimtelijk aanvaardbaar te achten en toe te staan, maar anderzijds ter bescherming van het woon- en leefklimaat de horecafunctie te beperken tot maximaal twee dagen per week. Het college komt bij de beoordeling of sprake is van een goede ruimtelijke ordening beoordelingsruimte toe, maar dient deugdelijk te motiveren waarom het college na afweging van alle belangen tot dit besluit is gekomen.
Gelet op de aard van de locatie, de specifieke omstandigheden van het geval en het bestaan van de verschillende tegenstrijdige belangen vergt dit besluit een zorgvuldige en kenbare belangenafweging van het college. Zoals het college ter zitting heeft erkend, is er sprake van een bijzondere situatie waarin de instandhouding van de landgoederen door middel van een gezonde exploitatie van groot belang is, niet alleen voor de betrokken eigenaren maar ook voor de gemeente. Het college heeft enerzijds dan ook gewicht mogen toekennen aan de economische belangen van de appellant/aanvrager en het belang van instandhouding van het landgoed. Anderzijds dient het college bij de besluitvorming ook de specifieke gevolgen van een dergelijke exploitatie voor het woon- en leefklimaat van de omwonenden zorgvuldig te beoordelen, vooral omdat de woon- en horecafuncties op korte afstand van elkaar zijn gelegen, en de horeca-activiteiten en het gedrag van de bezoekers een directe invloed op het woon- en leefklimaat kunnen hebben. Dat geldt te meer voor het buitenterras dat op zeer korte afstand van de woningen is gelegen.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet inzichtelijk gemaakt hoe de belangen van beide appellanten precies zijn afgewogen en waarom het college na afweging van die belangen tot de keuze is gekomen om de horecafunctie weliswaar toe te staan, maar te beperken tot twee dagen per week. Het besluit geeft derhalve onvoldoende blijk van een zorgvuldige belangenafweging en ontbeert een deugdelijke motivering welke onderdelen van de horeca-activiteiten het college wel en niet ruimtelijk aanvaardbaar acht, gelet op de specifieke belangen van appellanten. De rechtbank heeft niet onderkend dat het besluit ook om die reden voor vernietiging in aanmerking kwam. Om een zorgvuldige afweging van belangen mogelijk te maken dient het college, zo nodig op basis van nader onderzoek, in kaart te brengen wat de gevolgen van de horeca-activiteiten zijn voor het woon- en leefklimaat voor omwonenden. Hierbij is gelet op de specifieke omstandigheden van het geval van belang dat aandacht wordt besteed aan het onderscheid tussen de horeca-exploitatie binnen en buiten, het aantal dagen per week waarop horeca ruimtelijk aanvaardbaar is, de verschillende dagdelen waarop de horeca wordt toegestaan, op welke locaties al dan niet muziek is toegestaan, en wat de eindtijden zijn. Ter bescherming van het woon- en leefklimaat kan het college voorschriften verbinden aan de omgevingsvergunning, die ook houvast kunnen bieden voor eventuele handhaving. Het college dient dan ook te onderzoeken of met het verbinden van nadere voorschriften het woon- en leefklimaat zodanig kan worden beschermd dat het wellicht aanvaardbaar is om meer dan twee dagen horeca toe te staan. Bovendien heeft een van de appellanten ter zitting naar voren gebracht dat er mogelijk sprake is van geluidslekken, terwijl in het akoestisch rapport was gerekend met een dubbele kierdichting, die echter feitelijk niet is doorgevoerd. Dit dient het college ook te betrekken bij het nieuw te nemen besluit.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 30-06-2021
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2021:1393
Jos Legierse