De Afdeling hanteert de grondentrechter alleen binnen het omgevingsrecht en dus niet langer daarbuiten. Uitleg waarom dit niet wordt gedaan bij omgevingsrechtelijke zaken. In casu geen inspraak vanwege het Verdrag van Aarhus vereist.

Casus

Het college van burgemeester en wethouders van Twenterand heeft aan een pluimveebedrijf een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van de stalinrichting. Het pluimveebedrijf wil de stalinrichting van de pluimveestal vervangen door een volière-huisvesting voor het houden van 15.000 stuks biologische legkippen (de voorkeuroptie) of 18.050 stuks vleeskuikenouderdieren (de terugvaloptie). Daarnaast wil het pluimveebedrijf een mestloods en wintergarten realiseren op het perceel. Appellanten vrezen voor overlast als gevolg van de aanpassingen aan het pluimveebedrijf en voor nadelige gevolgen voor de natuur in de omgeving.  In hoger beroep hebben zij in aanvulling op de tijdig in beroep aangevoerde gronden verschillende nieuwe gronden aangevoerd, onder meer over volksgezondheid, onduidelijkheid van de aanvraag en duurzaamheid. Verder wordt gesteld dat het Verdrag van Aarhus, gelet op het arrest Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 (OGR 2021-0006), zo moet worden uitgelegd dat in dit geval de uitgebreide voorbereidingsprocedure had moeten worden gevolgd.

Rechtsvragen

1. Kunnen gronden die voor het eerst in hoger beroep naar voren worden gebracht, terwijl er geen belemmering was om die gronden al in de fase van beroep naar voren te brengen, nog voor inhoudelijke bespreking in aanmerking komen of moeten deze buiten behandeling worden gelaten?
2. Had de uitgebreide voorbereidingsprocedure moeten worden gevolgd, gelet op het Verdrag van Aarhus?

Uitspraak

1. De Afdeling heeft in een recente uitspraak (ECLI:NL:RVS:2022:363) overwogen dat zij ter bevordering van de rechtseenheid en om redenen van rechtsbescherming aanleiding ziet de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep te verlaten. In die uitspraak is ook overwogen dat dit niet geldt voor het omgevingsrecht. De Afdeling zal in omgevingsrechtelijke zaken de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep blijven hanteren. De reden daarvoor is dat in zaken over omgevingsrechtelijke besluiten in het merendeel van de gevallen belangen van derden zijn betrokken. Daarin verschillen omgevingsrechtelijke zaken van niet-omgevingsrechtelijke zaken, waarin in het merendeel van de gevallen sprake is van tweepartijengeschillen. Vanuit een oogpunt van rechtszekerheid voor die derden is het van belang dat de bestuursrechter niet alleen waakt over de (proces)positie van de partij(en) die hoger beroep instelt c.q. instellen, maar ook voor de procespositie van de overige partijen waaronder die van vergunninghouders en voor belangen van derden zoals degenen die om optreden tegen een gestelde overtreding hebben gevraagd. Daar komt bij dat het in omgevingsrechtelijke zaken vaker gaat om zaken met grote maatschappelijke belangen zoals infrastructurele projecten, woningbouw en energietransitie met korte wettelijke afdoeningstermijnen waarvoor een efficiënte rechtsgang extra van belang is. Ook daarom is het nodig dat de omvang van het geding in die zaken tijdig wordt afgebakend.
In zaken over het omgevingsrecht geldt daarom als uitgangspunt dat de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep toepassing blijft vinden. Alleen indien is uitgesloten dat het toestaan van één of meer nieuwe gronden in hoger beroep leidt of kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden, kan de bestuursrechter een uitzondering maken op genoemd uitgangspunt. Voor zaken die onder het procesrecht van de Crisis- en herstelwet (Chw) vallen, geldt echter dat de grondentrechter steeds wordt toegepast.
De Afdeling merkt als omgevingsrechtelijke zaken aan de zaken over besluiten op grond van de:

  • Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
  • Wet milieubeheer
  • Wet ruimtelijke ordening
  • Tracéwet
  • Wet geluidhinder
  • Wet natuurbescherming
  • Ontgrondingenwet
  • Waterwet
  • Wet bodembescherming
  • Wet luchtvaart
  • Mijnbouwwet
  • Kernenergiewet
  • Wet inzake de luchtverontreiniging
  • Wet bescherming Antarctica, en
  • andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening.

Buiten het omgevingsrecht komen ook zaken over besluiten voor waarbij de belangen van derden betrokken (kunnen) zijn, zoals subsidiezaken, zaken over marktplaatsen, horecavergunningen, toevoegingen voor rechtsbijstand etc.
De Afdeling kiest ervoor om de grondentrechter alleen te hanteren binnen het omgevingsrecht en dus niet langer daarbuiten. Ook niet in zaken over besluiten waarbij belangen van derden betrokken (kunnen) zijn. Deze keuze draagt allereerst bij aan de rechtseenheid, aangezien de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven in (financiële) geschillen waarbij de belangen van derden betrokken (kunnen) zijn, zoals uitkerings- en subsidiezaken, tussen beroep en hoger beroep geen grondentrechter toepassen. Deze keuze draagt ook bij aan de voor de rechtspraktijk gewenste duidelijkheid. Omwille van de uitvoerbaarheid en hanteerbaarheid kiest de Afdeling dus voor een onderscheid tussen ‘omgevingsrechtelijke zaken’ enerzijds en alle andere zaken anderzijds.
In dit geval gaat het over een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), een omgevingsrechtelijke zaak. Daarin zijn de belangen van een derde betrokken bij het aangevochten besluit en is een dreigende benadeling van het pluimveebedrijf aan de orde. Appellanten hebben de hiervoor genoemde gronden en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Zij hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij deze gronden niet al bij de rechtbank aan de orde hadden kunnen stellen. De Afdeling zal zich in deze uitspraak dan ook beperken tot bespreking van de gronden die zijn gericht tegen de overwegingen van de rechtbank.

2. De Afdeling volgt niet het betoog dat het Verdrag van Aarhus (hierna: het Verdrag), gelet op het arrest Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 (OGR 2021-0006), zo moet worden uitgelegd dat in dit geval de uitgebreide voorbereidingsprocedure had moeten worden gevolgd. Uit het arrest Varkens in Nood kan niet worden afgeleid dat in andere gevallen dan die waarop artikel 6, tweede lid, van het Verdrag betrekking heeft, aan belanghebbenden de gelegenheid moet worden gegeven inspraak uit te oefenen in de besluitvormingsprocedure. Artikel 6, tweede lid, van het Verdrag geldt voor de gevallen vermeld in het eerste lid van dat artikel. Daartoe behoren niet de vergunningen die in dit geval aan de orde zijn, waarbij sprake is van een binnenplanse afwijking van de bouwvoorschriften uit het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en het verrichten van een activiteit die van invloed kan zijn op de fysieke leefomgeving als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo. Daarbij is voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo van belang dat uit overweging 16 van deze uitspraak volgt dat geen sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. Gelet hierop is geen sprake van een besluit dat op grond van artikel 6, tweede lid, van het Verdrag met een uitgebreide procedure had moeten worden voorbereid.
De nationale wetgever heeft voor de hier aan de orde zijnde vergunningen ook niet voorgeschreven dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 van de Awb moet worden gevolgd. Dit geval verschilt dan ook van de situatie die aan de orde was in het arrest Varkens in Nood en de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, waarin voor de situatie dat de nationale wetgever wel inspraak biedt aan eenieder, is geoordeeld dat in dat geval ook voor eenieder toegang tot de rechter moet worden geboden. Uit dat arrest en artikel 6 en 9 van het Verdrag volgt niet dat bij ieder besluit aan eenieder inspraak moet worden geboden. Gelet hierop slaagt het betoog inzake het Verdrag niet en heeft het college terecht de reguliere procedure gevolgd.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 09-02-2022
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2022:362
Gijsbert Keus