Het opnemen van de algemene vrijstelling voor het doden van de vos in de Regeling natuurbescherming (Rnb) heeft geen wettelijke grondslag en is daarom onverbindend.

Casus

In de provincie Utrecht komen vossen voor. De vos is een predator (natuurlijke vijand) van onder meer weidevogels en kippen. Gedeputeerde staten hebben aan de faunabeheereenheid ontheffing verleend om ’s nachts vossen af te schieten in weidevogelgebieden en bij agrarische bedrijven die vrije-uitloopkippen houden. Diverse dierenbeschermingsorganisaties hebben hiertegen beroep ingesteld bij de rechtbank Midden-Nederland.

Rechtsvraag

Mogen gedeputeerde staten gebruikmaken van de algemene vrijstelling voor het doden van de vos in de Rnb, zodat slechts een beperkte ontheffing kon worden verleend, of had een ‘zwaardere’ ontheffing op grond van artikel 3.10, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend moeten worden?

Uitspraak

De betekenis van de algemene vrijstelling
De rechtbank stelt voorop dat de algemene vrijstelling uit de Rnb voor het doden van de vos niet beperkt is tot de dag, en dat daaronder dus ook het doden van vossen in de nacht valt. Als reeds de algemene vrijstelling geldt, is het verlenen van ontheffing voor het doden van vossen niet meer nodig. Om ’s nachts vossen af te mogen schieten zou dan alleen nog een ontheffing nodig zijn van het verbod op het doden met gebruikmaking van een geweer in de nacht. Voor die ontheffing op grond van artikel 3.26, derde lid, van de Wnb gelden geen specifieke vereisten, zodat gedeputeerde staten daar een grotere mate van beleidsruimte hebben dan bij ontheffing op grond van artikel 3.10, tweede lid, van de Wnb met de bijbehorende vereisten over noodzaak en alternatieven.

In het licht hiervan is voor de door gedeputeerde staten verleende ontheffing en de toetsing daarvan door de rechtbank bepalend of op de algemene vrijstelling kan worden teruggevallen. Op de zitting is dit met partijen besproken. De rechtbank heeft daarin aanleiding gezien om de geldigheid van de aanwijzing van de vos in het Bnb en van de algemene vrijstelling te beoordelen. Dat doet zij bij wijze van exceptieve toetsing. De rechtbank oordeelt daarover als volgt.

De algemene vrijstelling voor de vos is onverbindend
De wetgever heeft in de Wnb een bevoegdheid opgenomen om bij algemene maatregel van bestuur soorten van, onder meer, in het wild levende zoogdieren aan te wijzen die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen, en die in het gehele land schade veroorzaken. Vervolgens heeft de wetgever ten aanzien van dergelijke, bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten, aan de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (inmiddels: de minister voor Natuur en Stikstof) de bevoegdheid gegeven om een vrijstelling van het verbod om te doden te geven. De wettelijke systematiek is dus dat soorten eerst worden aangewezen in een algemene maatregel van bestuur, en dat vervolgens door de minister een algemene vrijstelling wordt verleend voor het doden van die soorten.

Voor wat die eerste stap betreft is de hiervoor beschreven systematiek dus gevolgd, met de aanwijzing van de vos in artikel 3.1 van het Bnb als algemene maatregel van bestuur. De rechtbank overweegt dat bij de totstandkoming van deze aanwijzing is overwogen dat aan de criteria daartoe is voldaan, waarbij is verwezen naar diverse rapporten en onderzoeken, onder andere over faunaschade en predatie bij weidevogels. In het licht hiervan vindt de rechtbank dat niet kan worden gezegd dat in het Bnb onvoldoende is gemotiveerd dat de vos in het gehele land schade veroorzaakt of dat die conclusie in redelijkheid niet juist is. De rechtbank acht de aanwijzing van de vos in het Bnb rechtmatig.

De minister heeft voor het doden van de vos echter geen vrijstellingsbesluit genomen zoals de wet voorschrijft, maar heeft die vrijstelling in artikel 3.1 van de Rnb opgenomen. Een bepaling in een ministeriële regeling moet echter uitdrukkelijk berusten op een wet, of een algemene maatregel van bestuur die op zijn beurt dan op de wet moet berusten. Doorgaans blijkt dit uit de formulering ‘bij ministeriële regeling kan…’. Die formulering staat niet in de Wnb of het Bnb ten aanzien van de algemene vrijstelling voor soorten die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen, en die in het gehele land schade veroorzaken. De rechtbank oordeelt dan ook dat noch de Wnb, noch het Bnb een dergelijke uitdrukkelijke grondslag geeft.

De rechtbank wijst daarbij op het verschil met de tot 1 januari 2017 geldende regeling uit de toenmalige Flora- en faunawet. Ook die regeling gaf een bevoegdheid tot het aanwijzen van soorten in een algemene maatregel van bestuur, maar bepaalde vervolgens uitdrukkelijk dat bij ministeriële regeling kon worden toegestaan dat de grondgebruiker ten aanzien van die soorten verboden handelingen verrichtte, waaronder het doden. De rechtbank heeft in de geschiedenis bij de totstandkoming van de Wnb geen verklaring kunnen vinden voor deze wijziging in de systematiek rondom de algemene vrijstelling. Gedeputeerde staten en de faunabescherming hebben er op de zitting terecht op gewezen dat met de overgang van de Flora- en faunawet geen beleidswijzigingen zijn beoogd. Dat betekent echter niet dat de bevoegdheid tot het geven van een ministeriële regeling kan worden ‘ingelezen’ in de Wnb. Dat zou zich niet verhouden tot het vereiste dat een ministeriële regeling uitdrukkelijk moet berusten op een door of krachtens de wetgever gegeven bevoegdheid.

De conclusie is dat de algemene vrijstelling voor het doden van de vos onbevoegd in de Rnb is opgenomen. De rechtbank verklaart deze bepaling – artikel 3.1, tweede lid, van de Rnb – onverbindend ten aanzien van de vos. Het gevolg daarvan is dat een ontheffing enkel voor het gebruik van het geweer in de nacht onvoldoende is voor het op die wijze mogen doden van vossen in de nacht. Een ‘zwaardere’ ontheffing op grond van artikel 3.10, tweede lid, van de Wnb is vereist.

Rechtelijke Instantie : Rechtbank Midden-Nederland
Datum Uitspraak : 16-02-2022
Eclinummer : ECLI:NL:RBMNE:2022:552
Sybren Koopmans