Het wettelijk systeem sluit uit dat bij het gebruikmaken van de wijzigingsbevoegdheid gelijktijdig gebruik wordt gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid.
Casus
Bij besluit van 2 november 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bloemendaal het wijzigingsplan ‘[locatie 1]’ vastgesteld. Op de locatie in Overveen zijn twee voormalige dienstwoningen aanwezig, die voorheen behoorden tot het landgoed Elswout. Inmiddels hebben deze dienstwoningen een woonbestemming en is het gebouw met de voormalige dienstwoningen aangewezen als Rijksmonument. Het college heeft op 25 oktober 2017 een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een aanbouw aan de voormalige dienstwoningen. Deze aanbouw heeft een oppervlakte van in totaal 160 m² en een goot- en bouwhoogte van respectievelijk 3 m en 6 m. De vergunninghouder wenst de vergunde aanbouw bij nader inzien op een andere wijze dan zoals vergund te realiseren, waardoor het oppervlak van de aanbouw met 16 m² zal toenemen en de goot- en bouwhoogten ervan zullen worden verhoogd naar respectievelijk 3,30 m en 6,60 m. Om de gewenste wijzigingen mogelijk te maken, heeft het college het wijzigingsplan vastgesteld. Het heeft daarbij gebruikgemaakt van de in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid uit artikel 39.1, aanhef en onder b. Het wijzigingsplan voorziet ook in een wijziging van het bestemmingsplan die het college baseert op de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 38.1 van de planregels.
De Stichting Tuin van Haarlem heeft beroep ingesteld tegen het wijzigingsplan en betoogt dat het college ten onrechte artikel 38.1 van de regels van het bestemmingsplan mede ten grondslag heeft gelegd aan het besluit om het wijzigingsplan vast te stellen en dat het ten onrechte de maximale goot- en bouwhoogte van te bouwen bijgebouwen heeft gewijzigd. Artikel 38.1 van het bestemmingsplan is namelijk van toepassing op het afwijken van het bestemmingsplan voor het verlenen van een omgevingsvergunning, maar dat is hier niet aan de orde. Ook elders in het bestemmingsplan is geen grondslag te vinden voor het wijzigen van de maximale goot- en bouwhoogte. Daarom is het college tot het wijzigen van de goot- en bouwhoogte van het bijgebouw niet bevoegd, aldus de stichting.
Het college stelt zich op het standpunt dat het volgens vaste jurisprudentie is toegestaan om de afwijkingsbevoegdheid direct mee te nemen in het wijzigingsplan. Daarbij is volgens het college van belang dat zowel de afwijkingsbevoegdheid als de wijzigingsbevoegdheid bevoegdheden zijn die het college toekomen. Daarnaast geldt voor het vaststellen van een wijzigingsplan een zwaardere procedure dan voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van een omgevingsvergunning. Om doelmatigheidsredenen heeft het college ervoor gekozen beide bevoegdheden samen te nemen en hiervoor de zwaardere procedure toe te passen. Ook wijst het college erop dat, omdat alle bouwmogelijkheden nu in het wijzigingsplan staan, het college transparanter handelt dan wanneer de wijzigings- en afwijkingsbevoegdheden in afzonderlijke besluiten zouden worden toegepast. Ter illustratie daarvan verwijst het college naar de uitspraak van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:505, waarin appellanten betoogden dat de wijzigings- en afwijkingsbevoegdheid niet gestapeld mogen worden.
Rechtsvraag
Heeft het college bij het gebruikmaken van de wijzigingsbevoegdheid gebruik mogen maken van de afwijkingsbevoegdheid?
Uitspraak
De Afdeling volgt het standpunt van het college niet. Naar het oordeel van de Afdeling sluit het wettelijk systeem uit dat bij het gebruikmaken van de wijzigingsbevoegdheid gelijktijdig gebruik wordt gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 24 augustus 1995, zaak nr. E01.94.0298, (BR 1996, p. 124) en van de Voorzitter van de Afdeling van 28 november 2001, zaken nrs. 200103293/1 en 200103293/2 (Gst. 2002, 7170, 7).
Hierbij wordt in aanmerking genomen dat artikel 38.1 van de planregels betrekking heeft op een concrete bouwaanvraag en de daaraan gekoppelde bevoegdheid van het college om omgevingsvergunning te verlenen voor een eenmalige activiteit. De grondslag van die bevoegdheid ligt in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. In dit geval is echter geen aanvraag om een omgevingsvergunning aan de orde en heeft het college ook geen omgevingsvergunning verleend. De wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 39.1 is daarentegen volledig gebaseerd op de Wet ruimtelijke ordening. Deze bevoegdheid strekt tot het vaststellen van een plan dat voor herhaalde toepassing vatbaar is en betreft ook andere inhoudelijke aspecten dan de afwijkingsbevoegdheid van artikel 38.1. Door de in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid te vervlechten in de wijzigingsbevoegdheid en in het wijzigingsplan een afwijking van het bestemmingsplan toe te staan die alleen via het verlenen van een omgevingsvergunning kan worden gerealiseerd, is het college buiten zijn wijzigingsbevoegdheid getreden. Dat beide bevoegdheden bij het college berusten en dat voor het vaststellen van het wijzigingsplan een zwaardere procedure geldt, doet aan het voorgaande niet af. Op de zitting heeft het college erkend dat in de uitspraak van 14 februari 2018 niet is geoordeeld dat bij het vaststellen van een wijzigingsplan direct ook gebruik mag worden gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid. In de uitspraak die het college aanhaalt, is slechts geoordeeld dat het college in beginsel na het vaststellen van een wijzigingsplan nog steeds gebruik mag maken van de bevoegdheid om van dit wijzigingsplan af te wijken bij een aanvraag om een omgevingsvergunning die in strijd is met het wijzigingsplan.
De bevoegdheid om in het wijzigingsplan de maximale goot- en bouwhoogte aan te passen, volgt ook niet uit artikel 39.1 of andere artikelen van het bestemmingsplan. Daarmee komt de Afdeling tot het oordeel dat het college niet bevoegd was om het wijzigingsplan vast te stellen voor zover daarmee de maximale goot- en bouwhoogte is gewijzigd. Gelet hierop is het besluit van 2 november 2021 in zoverre in strijd met het bestemmingsplan genomen.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 23-11-2022
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2022:3384
Gijsbert Keus