Het feit dat geen rekening is gehouden met de eisen in het Besluit huisvesting is geen reden om aan te nemen dat bij vergunningverlening is uitgegaan van onjuiste informatie.
Anderhalf jaar na de vaststelling van diverse beleidsdocumenten is nog onvoldoende inzichtelijk hoe de concrete uitvoering van de voorgenomen maatregelen bijdragen aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie.

Casus

In 2015 is een natuurvergunning verleend voor de exploitatie van een geitenhouderij op een afstand van 475 m van het Natura 2000-gebied Rijntakken. Eiseres heeft gevraagd om deze vergunning gedeeltelijk in te trekken. Gedeputeerde staten van Gelderland hebben dit geweigerd omdat overschrijding van de kritische depositiewaarden in de Natura 2000-gebieden geen reden vormt om de natuurvergunning in te trekken. Dit kan alleen als er wordt aangetoond dat intrekking of wijziging van de toestemming de enige passende maatregel is om verslechtering of significante verstoringen in Natura 2000-gebieden te voorkomen. Eiseres kan zich niet verenigen met de weigering van haar verzoek om gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning.

Rechtsvragen

1. Is er sprake van onvolledige of onjuiste informatieverstrekking indien bij de verlening van een natuurvergunning rekening is gehouden met meer dieren dan op grond van het Besluit huisvesting is toegestaan?
2. Is voldoende inzichtelijk gemaakt hoe de concrete uitvoering van de aangekondigde maatregelen en de haalbaarheid van reductiedoelstellingen uit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (Wsn), het Beheerplan Rijntakken, de Uitvoeringsagenda Gelderse Maatregelen Stikstof 2021-2025 en de Contournota Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering bijdragen aan de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied.

Uitspraak

De Afdeling heeft in de Logtsebaan-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2021:71) uiteengezet onder welke omstandigheden een natuurvergunning kan of moet worden ingetrokken of gewijzigd en welke eisen aan de motivering van een beslissing op een verzoek om intrekking of wijziging van een natuurvergunning worden gesteld. Het toetsingskader uit deze Afdelingsuitspraak vormt de leidraad bij de beoordeling van de beroepsgronden.

1. Intrekking op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder b, van de Wnb (onjuiste of onvolledige gegevens)
Artikel 5.4, eerste lid, onder b, van de Wnb bepaalt dat een natuurvergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd als de gegevens op grond waarvan de vergunning is verleend zodanig onjuist of onvolledig blijken te zijn dat, waren de juiste gegevens bekend geweest, een andere beslissing zou zijn genomen.
Vergunninghouder heeft 5.510 geiten aangevraagd in de aanwezige stallen. Deze aanvraag is door verweerder beoordeeld en vervolgens is door verweerder de natuurvergunning verleend voor dit aantal geiten. Omdat er zowel voor wat betreft de dieraantallen als de staloppervlakte geen sprake is van onjuiste of onvolledige gegevens, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van een bevoegdheid om de natuurvergunning in te trekken of te wijzigen op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder b, van de Wnb. Dat deze dieraantallen ongewenst zijn uit het oogpunt van dierenwelzijn en dat vergunninghouder mogelijk daarom niet het vergunde aantal geiten in de stallen huisvest, maakt namelijk niet dat sprake was van onjuiste of onvolledige gegevens bij het indienen van de aanvraag. De keuze van de vergunninghouder om minder geiten dan het vergunde aantal te huisvesten maakt, anders dan eiseres betoogt, ook niet dat de natuurvergunning inhoudelijk tegenstrijdig is. Er bestaat geen verplichting om een natuurvergunning maximaal te benutten. Bovendien is ook niet gebleken dat het feitelijk onmogelijk is om binnen de staloppervlakte het aangevraagde aantal dieren te huisvesten.
Verweerder heeft daarnaast terecht aangegeven dat dierenwelzijn geen toetsingskader vormt bij het verlenen van een natuurvergunning, zodat het niet mogelijk is om een natuurvergunning te weigeren als niet aan huisvestingsvereisten wordt voldaan.
Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat hij niet bevoegd is om de natuurvergunning in te trekken of te wijzigen op grond van artikel 5.4, eerste lid, onder b, van de Wnb.

2. Intrekking op grond van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb
Uit de Logtsebaan-uitspraak volgt dat in artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb besloten ligt dat een zelfstandige grond voor intrekking of wijziging van een natuurvergunning aanwezig is als een verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in een Natura 2000-gebied dreigt en de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend, effecten heeft op die natuurwaarden. Als aan deze twee voorwaarden is voldaan, staat vast dat ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn passende maatregelen moeten worden getroffen om verslechteringen of verstoringen met significante gevolgen voor de natuurwaarden in een Natura 2000-gebied te voorkomen. Verweerder heeft beoordelingsruimte bij de keuze van de maatregelen die passend zijn. Dit betekent dat het intrekken of wijzigen van een natuurvergunning als passende maatregel kan worden ingezet, maar dat ook andere passende maatregelen kunnen worden getroffen. Als intrekking of wijziging van de natuurvergunning echter de enige passende maatregel is, moet de vergunning worden ingetrokken. Als verweerder niet voor intrekking of wijziging van de natuurvergunning kiest, moet hij inzichtelijk maken op welke wijze hij invulling heeft gegeven aan zijn beoordelingsruimte. Uit de Logtsebaan-uitspraak volgt dat verweerder dat kan doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat die effectief zijn.

Verweerder wijst in het aanvullende verweerschrift op de (bron)maatregelen die in de Wsn, het Beheerplan Rijntakken, de Uitvoeringsagenda Gelderse Maatregelen Stikstof 2021-2025 en de Contournota Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering zijn opgenomen. In de uitspraak van 22 oktober 2021 (ECLI:NL:RBGEL:2021:5684, OGR 2021-0206), die verweerder in het verweerschrift noemt, is overwogen dat verweerder destijds met de verwijzing naar de documenten die ook nu worden benoemd, voldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke andere passende maatregelen worden of zullen worden genomen ter voorkoming van verslechtering of significante verstoring van de natuurwaarden in de Rijntakken (en de Veluwe) en dat voldoende inzichtelijk is gemaakt binnen welk tijdpad deze maatregelen worden getroffen en wanneer ze naar verwachting effect sorteren.
De rechtbank heeft echter ook een duidelijk en ondubbelzinnig voorbehoud gemaakt en in overweging 11 overwogen dat niet van alle aangekondigde maatregelen op het moment van de uitspraak al duidelijk was of zij daadwerkelijk zullen worden uitgevoerd en welke reducerende effecten dat precies zou hebben. Expliciet is aangegeven dat hoewel in die zaak is geconcludeerd dat verweerder op dat moment voldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke passende maatregelen zullen worden genomen, dit hem niet ontslaat van zijn verantwoordelijkheid om ook in de nabije toekomst daadwerkelijk aan de slag te gaan met de verdere uitwerking en uitvoering van de aangekondigde of andere maatregelen.
De rechtbank merkt daarnaast op dat de bovengenoemde uitspraak ging over een stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied ‘Rijntakken’ van 0,19 mol/ha/jaar. Voor een dergelijke stikstofdepositie zijn vanzelfsprekend minder passende maatregelen nodig dan voor de depositie van 14,4/45,1 mol/ha/jaar, waar het in deze zaak om gaat.

De rechtbank stelt voorop dat inmiddels meer dan een jaar is verstreken sinds de aangehaalde rechtbankuitspraak en bijna 1,5 jaar sinds de Wsn, de Contourennota en de Uitvoeringsagenda zijn vastgesteld. Verweerder heeft in deze zaak niet meer naar voren gebracht dan opnieuw te wijzen op dezelfde documenten. Het had op de weg van verweerder gelegen om nader toe te lichten in hoeverre uitvoering wordt gegeven aan de maatregelen en of de doelen die daarin worden gesteld ook (kunnen) worden bereikt. Een concrete toelichting op welke stappen inmiddels zijn gezet, had voor de hand gelegen. Daarbij merkt de rechtbank op dat bij de vorige uitspraak met de verwijzing van verweerder genoegen is genomen, maar dat overweging 11 van de aangehaalde rechtbankuitspraak expliciet wijst op de verantwoordelijkheid om ook echt aan de slag te gaan. Destijds was onduidelijk welke maatregelen daadwerkelijk zouden worden genomen en wat de reducerende effecten zouden zijn. Nu, ruim een jaar later, heeft verweerder op de zitting enkel aangegeven dat er in oktober 2022 een voortgangsrapportage is verschenen waaruit blijkt dat diverse maatregelen zijn getroffen. Omdat deze voortgangsrapportage echter niet in deze procedure is ingebracht, kan de rechtbank deze niet betrekken in haar oordeel.

Ten aanzien van hetgeen eiseres over de maatregelen heeft aangevoerd, overweegt de rechtbank als volgt. Uit de maatregelen volgt dat zowel verweerder als de wetgever voor het behalen van een groot deel van de stikstofreductie inzet op stalmaatregelen. De totale geprojecteerde emissiereductie bedraagt tussen de 29 en 41 mol/ha/jaar en daarmee ongeveer een kwart van de totale emissiereductie van tussen de 103 tot 180 mol/ha/jaar. Recentelijk heeft de Afdeling meerdere uitspraken gedaan over emissiearme stalsystemen in de melkveehouderij. Daaruit volgt dat het onduidelijk is of voor bepaalde emissiearme stalsystemen voor melkveehouderijen de emissiereductie wel kan worden gehaald. Dit betekent dat ook niet vaststaat of de beoogde reductie met deze maatregel van 20 tot 27 mol/ha/jaar wel kan worden behaald. Uit het aan deze uitspraken ten grondslag liggende WUR-rapport blijkt daarnaast dat ook voor emissiearme stalsystemen bij varkenshouderijen het verwijderingsniveau van ammoniak ruim lager ligt dan het verwachte prestatieniveau volgens de Rav-normering. Het is daarom ook voor emissiearme stalsystemen bij varkenshouderijen nog maar de vraag of een beoogde totale reductie van 10 tot 14 mol zal worden gehaald.
De maatregel uit de Wsn inzake het verlagen van het ruweiwitgehalte in veevoer voor varkens, pluimvee en melkvee die moet leiden tot een emissiereductie tussen 18 en 67 mol/ha/jaar, is nog niet uitgevoerd. Het college heeft ook niet nader gemotiveerd wanneer deze maatregel wordt uitgevoerd.

De rechtbank is gelet op het voorgaande, anders dan in de eerdere uitspraak van 22 oktober 2021, in deze zaak van oordeel dat verweerder onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze de maatregelen uit de Wsn, de Contourennota, de Uitvoeringsagenda en het Beheerplan bijdragen aan de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied. De rechtbank ziet daarom in deze zaak geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten.

Rechtelijke Instantie : Rechtbank Gelderland
Datum Uitspraak : 24-01-2023
Eclinummer : ECLI:NL:RBGEL:2023:340
Koert Ottens