Tracébesluit A12 en A15/Gelderland

Casus

De minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft voor het wegenproject ViA15 een tracébesluit vastgesteld. Naar aanleiding van een eerdere tussenuitspraak van de Afdeling heeft het kabinet besloten om voor wegverkeer en alle andere stikstofemissiebronnen een rekenafstand van 25 km aan te houden. Deze rekenafstand is door de minister gehanteerd bij de depositieberekeningen in de aanvullende passende beoordeling voor het nieuwe Tracébesluit 2021 (TB2021). Om de effecten van stikstof door wegverkeer te berekenen, wordt in Aerius Calculator een combinatie van de rekenmodellen SRM2+ en OPS toegepast. Deze rekenafstand en het gebruik van het rekenmodel SRM2+ wordt door diverse milieustichtingen in beroep ter discussie gesteld.

Rechtsvragen

1. Mocht de minister de rekenafstand van 25 km toepassen?
2. Mocht de minister de stikstofberekeningen voor wegverkeer uitvoeren met de versie van SRM2+ die ten tijde van het TB2021 gold?

Uitspraak

1. De Afdeling komt in deze tussenuitspraak tot de conclusie dat de minister de rekenafstand van 25 km mocht toepassen. De minister heeft, onder verwijzing naar rapporten van het RIVM, TNO en een expertoordeel, deugdelijk gemotiveerd dat 25 km de grens is waarbinnen met het rekenmodel OPS nog wetenschappelijk betrouwbare uitspraken kunnen worden gedaan over de depositie van een individuele bron. De minister kon op basis van die rapporten concluderen dat een berekende depositiebijdrage van een project op een detailniveau van een hectare op meer dan 25 km van de emissiebron niet meer redelijkerwijs toerekenbaar is aan het project. De toepassing van een rekenafstand die gebaseerd is op de beste wetenschappelijke kennis ter zake acht de Afdeling niet in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn:
– OPS bestaat uit een combinatie van Gaussisch pluimmodel en trajectoriemodel. Het Gaussisch pluimmodel gaat uit van constante meteorologische omstandigheden, dat is ongeveer een uur. Bij typisch Nederlandse windsnelheden heeft een luchtpakket dan 10-25 km afgelegd. Daarom is het toepassingsbereik begrensd op 25 km.
– De overgang van Gaussisch pluimmodel naar een trajectoriemodel vergroot het toepassingsbereik van OPS voor een individuele bron niet.
– De onzekerheid in modelresultaten en de samenhang met de afstand kan het best in kaart worden gebracht met validatiestudies. Er is echter geen validatie van de bijdrage van individuele bronnen aan de concentratie bekend op afstanden groter dan 20 km. Uit de enkele validaties die wel beschikbaar zijn tot 20 km komt naar voren dat de resultaten over het algemeen nauwkeurig zijn tot een factor 2. Omdat de onzekerheid toeneemt bij een toenemende afstand tot de bron, is aannemelijk dat de onzekerheid in de berekende depositiebijdrage van een individuele bron op afstanden buiten 25 km groter is dan een factor 2.

De Afdeling licht in de uitspraak vervolgens toe wat de toepassing van de rekenafstand betekent voor de beoordeling van de gevolgen van deposities die buiten de rekenafstand plaatsvinden. De deposities die buiten 25 km plaatsvinden zijn onderdeel van de totale depositie in Nederland. De overheid is verantwoordelijk voor het treffen van instandhoudings- of passende maatregelen voor het behoud of het voorkomen van verslechtering van de kwaliteit van habitattypen en leefgebieden van soorten als gevolg van de totale deposities. Dat zijn verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De overheid moet daar invulling aan geven. De Wet natuurbescherming biedt daarvoor verschillende instrumenten.
De deposities buiten 25 km worden door de rekenafstand dus niet betrokken in een voortoets of passende beoordeling van een plan of project en worden ook niet op een andere wijze bij de verlening van een toestemming voor een plan of project betrokken. De vraag of de bevoegde bestuursorganen met de juiste maatregelen en tijdig invulling geven aan de verplichting om instandhoudings- en passende maatregelen te treffen in relatie tot de totale depositiebijdrage in een Natura 2000-gebied, is naar het oordeel van de Afdeling bij een besluit waarbij toestemming wordt verleend voor een plan of project niet aan de orde. Daarom komt de Afdeling in een procedure over de toestemmingverlening van een plan of project niet toe aan de bespreking van beroepsgronden die over de keuze of uitvoering van instandhoudings- en passende maatregelen gaan.

2. De Afdeling komt in deze uitspraak verder tot de conclusie dat de minister de stikstofberekeningen voor wegverkeer mocht uitvoeren met de versie van SRM2+ die ten tijde van het TB2021 gold. De minister heeft onder verwijzing naar notities en rapporten van het RIVM en TNO deugdelijk gemotiveerd dat die versie van SRM2+ is gebaseerd op de beste wetenschappelijke kennis ter zake. De NO₂-concentratiebijdragen die SRM2 berekent, zijn door het RIVM gevalideerd aan de hand van een groot aantal metingen op korte afstanden van de weg en op afstanden tot 500-1000 m. Uit de vergelijking van de gemeten concentraties met de concentraties die met SRM2 zijn berekend, blijkt dat de berekende concentraties dicht bij de gemeten waarden liggen.
Op het moment waarop het TB2021 werd vastgesteld, werd door het RIVM weliswaar onderkend dat de toepassing van de depositiesnelheid in SRM2+ verbetering behoeft en werd daar onderzoek naar gedaan, maar de minister hoefde daarin geen concrete aanwijzingen te zien voor twijfel aan de geschiktheid van de versie van SRM2+ die voor het TB2021 is gebruikt. De Afdeling betrekt daarbij dat op het moment waarop AERIUS Calculator werd ontwikkeld, bekend was dat de verhouding NO/NO₂ op korte afstanden van een weg in OPS niet goed was, waardoor OPS bij de berekening van de depositiesnelheden uitgaat van een te hoog aandeel NO₂ in de concentraties. Dat leidt tot een overschatting van de NO₂-concentraties. De correctie die SRM2+ op basis van het advies van RIVM uit 2014 hierop toepast leidt tot lagere depositiebijdragen, met name in de nabijheid van het geprojecteerde wegtracé. Het onderzoek naar het verschil en de mogelijke oplossingen en aanpassingen van de modellering en berekeningsmethode die daarvoor nodig zijn, kostten tijd. Het uitgebreide onderzoek door het RIVM was in de loop van 2022 afgerond en heeft in Aerius Calculator 2022 (beschikbaar vanaf 26 januari 2023) geleid tot een verbetering van het OPS-model en de methode voor het toepassen van de effectieve depositiesnelheid in SRM2+.
De Afdeling is van oordeel dat met een berekening van de depositiebijdrage van een plan of project met OPS, waarbij rekening wordt gehouden met het toepassingsbereik dat OPS voor dat doel heeft, de gevolgen van een plan of project, rekening houdend met de beste wetenschappelijke kennis ter zake, voor de betrokken Natura 2000-gebieden worden geïnventariseerd. Met andere woorden: met de huidige stand van de wetenschap en techniek kunnen de gevolgen van een plan of project met een depositieberekening tot 25 km afstand van de bron worden geïnventariseerd. Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en het daaraan ten grondslag liggende voorzorgbeginsel verplichten ertoe om die gevolgen in een voortoets te betrekken en als die gevolgen significant kunnen zijn, passend te beoordelen. De passende beoordeling van die gevolgen dient volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies te bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van een plan of project, voor de betrokken Natura 2000-gebieden kunnen wegnemen.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 05-04-2023
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2023:1299
Sybren Koopmans