Voldoen aan geluidbeleid; toename cumulatie geluid motiveren; geen WHO-normen voor industrielawaai; alleen opkomen voor belang natuurgebieden binnen grondgebied eigen gemeente; verwijzing in voorschrift naar AERIUS-berekening onvoldoende.

Casus

Provinciale staten van Gelderland hebben het inpassingsplan ‘Railterminal Gelderland’ vastgesteld (hierna: het plan). Ter uitvoering van het plan heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland hogere grenswaarden als bedoeld in de Wet geluidhinder (Wgh) vastgesteld voor de woningen op de percelen Rijksweg Zuid 45 en Wolfhoeksestraat 1 en 2, en een vergunning verleend krachtens de Wet natuurbescherming (Wnb) voor een project dat kan leiden tot significante negatieve effecten voor beschermde natuurgebieden (hierna: Wnb-vergunning). Tegen de genoemde besluiten hebben omwonenden van het plangebied en het college van B&W van de gemeente Overbetuwe beroep ingesteld.

Het plan
Het plan maakt de realisatie mogelijk van railterminal Gelderland en de ontsluitingsweg naar deze railterminal. De railterminal bestaat uit drie sporen met een gedeeltelijke bovenleiding, die aansluiten op de spoorbundels van het Container Uitwissel Punt (hierna: CUP). Naast de sporen is voorzien in een kraanbaan voor elektrische portaalkranen, in verharding voor de opslag van laadeenheden en in de noodzakelijke overige voorzieningen.

Geluid
Bij het plan is een akoestisch onderzoek uitgevoerd (hierna: het Geluidrapport). De omwonenden en het college van Overbetuwe betogen onder meer dat de geluidbelasting door de railterminal niet in overeenstemming is met de geluidwaarden als vastgelegd in de Nota Bedrijven en Geluid. Het college van Overbetuwe betoogt daarnaast dat de wijze waarop de aanvaardbaarheid van de gecumuleerde geluidbelasting is beoordeeld niet deugdelijk is. De conclusie dat sprake is van een aanvaardbare toename berust mede op het argument dat bij een aantal woningen al in de bestaande situatie sprake is van een hoge cumulatieve geluidbelasting. Maar dat is op zich nog geen reden om een verdere toename aanvaardbaar te achten. De omwonenden betogen verder dat provinciale staten bij het beoordelen van de aanvaardbaarheid van de geluidbelasting van de railterminal aansluiting hadden moeten zoeken bij de (advies)waarden van de WHO.

Wnb: gebieden
De Wnb-vergunning is verleend vanwege de gevolgen van de ontwikkeling voor de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Het gaat onder meer om de Rijntakken (binnen de gemeente Overbetuwe) en de Veluwe (buiten de gemeente Overbetuwe). Aan het plan en de Wnb-vergunning ligt een passende beoordeling ten grondslag. Het college van Overbetuwe betoogt dat het plan/project leidt tot de aantasting van de natuurlijke kenmerken van omliggende Natura 2000-gebieden, vanwege een toename van de stikstofdepositie. Het college van Overbetuwe betoogt ook dat de stikstofberekening uitgaat van onjuiste emissiegegevens van de in te zetten diesellocomotieven, voor wat betreft het vermogen van de locomotief (in kilowattuur) en de emissiefactor per kilowattuur. De berekening gaat volgens het college in wezen uit van de meest moderne diesellocomotieven. Maar de diesellocomotieven die hier aan de orde zijn, zullen echter naar verwachting pas vanaf 2030 worden ingezet en dus vijf jaar na de openstelling van de railterminal. Voor de periode vóór 2030 moet daarom rekening worden gehouden met minder ‘schone’ locomotieven.

Rechtsvragen

1. Mochten provinciale staten aansluiten bij de bovengrens uit het geluidbeleid?
2. Hebben provinciale staten voldoende deugdelijk gemotiveerd dat de toename van de gecumuleerde geluidbelasting aanvaardbaar is?
3. Moesten provinciale staten bij de beoordeling van industrielawaai uitgaan van de advieswaarden van de WHO?
4. Kon het college van Overbetuwe opkomen tegen de (mogelijke) aantasting van een natuurgebied dat buiten het eigen gemeentelijke grondgebied ligt?
5. Is in de voorschriften van de Wnb-vergunning en in de gebruiksregels van het plan met een enkele verwijzing naar de Aerius-berekening voldoende duidelijk en kenbaar gemaakt welk type diesellocomotieven op de railterminal uitsluitend gebruikt mag worden?

Uitspraak

1. Geluidbeleid
De Afdeling overweegt dat in de Nota Bedrijven en Geluid staat dat deze nota primair tot doel heeft een beleidskader te scheppen dat richtinggevend is voor het aspect geluid bij milieuvergunningverlening en bij de beoordeling van het aspect geluid bij bedrijven die onder de werking van het Activiteitenbesluit milieubeheer vallen.
In de Nota Bedrijven en Geluid zijn zogenoemde ‘ambitiewaarden’ vastgelegd voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en het maximale geluidniveau (van inrichtingen). Een overschrijding van de ambitiewaarden kan toelaatbaar zijn op grond van een bestuurlijk afwegingsproces. In de Nota Bedrijven en Geluid is ook een ‘bovengrens’ vastgelegd, die in beginsel niet mag worden overschreden. In het Geluidrapport wordt geconcludeerd dat het maximale geluidniveau door de railterminal bij de maatgevende woning 61 dB(A) bedraagt in de dagperiode en 60 dB(A) in de avond- en nachtperiode. Het berekende geluidniveau voldoet daarmee niet aan de ambitiewaarde van de Nota Bedrijven en Geluid van 50/45/40 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode, maar wel aan de bovengrens. Die bovengrens bedraagt onderscheidenlijk 70/65/60 dB(A) voor de dag-, avond- en nachtperiode.
De Afdeling is op grond van de hiervoor weergegeven overwegingen van oordeel dat provinciale staten zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat de geluidbelasting van het maximale geluidniveau door de railterminal in overeenstemming is met de Nota Geluid en Bedrijven.

2. Gecumuleerde geluidbelasting
In het deskundigenverslag staat dat de cumulatieberekeningen zijn uitgevoerd voor de huidige en de referentiesituatie (ook wel de autonome situatie genoemd). Om vast te stellen of met de voorziene ontwikkelingen nog sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat zijn in het Geluidrapport voor vijf locaties de gecumuleerde geluidbelastingen berekend met de bijdragen van de railterminal, nieuwe ontsluitingsweg, aan te passen wegen, rijksweg A15, de Betuweroute, het CUP en het windpark Nijmegen Noord. Uit het Geluidrapport kan volgens het deskundigenverslag worden geconcludeerd dat het plan alleen gevolgen heeft voor de gecumuleerde geluidbelasting bij woningen aan de Eimerensestraat (hoogste toename 1 dB) en bij de Rijksweg Zuid en Wolfhoeksestraat (hoogste toename 2 dB). Een toename van 2 dB is volgens de deskundige bij de meeste geluiden met een continu karakter voor veel mensen (net) waarneembaar.
Provinciale staten hebben zich, onder verwijzing naar het rapport ‘Aanvulling op het Milieueffectrapport Railterminal Gelderland’ van 20 april 2021, op het standpunt gesteld dat de toenamen van 1 en 2 dB aanvaardbaar zijn, omdat deze geringe toenamen leiden tot een marginale toename van het aandeel ‘ernstig gehinderden’. In reactie op het deskundigenonderzoek hebben provinciale staten een nadere beoordeling verricht van de aanvaardbaarheid van de gecumuleerde geluidbelasting aan de hand van de zogenoemde ‘methode Miedema’. Deze methode geeft met intervallen van 5 dB(A) een kwalitatief oordeel over de gecumuleerde geluidbelasting. De Afdeling heeft in eerdere uitspraken overwogen dat de methode Miedema een algemeen geaccepteerde methode is om de kwaliteit van de lokale geluidsituatie bij een woning ten gevolge van cumulatieve effecten te beoordelen (vergelijk overweging 26.1 van de uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3504). Volgens de methode Miedema is de kwaliteit van de akoestische omgeving bij een geluidbelasting van 50 dB of minder, goed, bij een geluidbelasting van 55 dB of minder, redelijk, bij een geluidbelasting van 60 dB of minder, matig, en bij een geluidbelasting van 65 dB of minder, tamelijk slecht (uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1258).
De Afdeling volgt het standpunt van provinciale staten dat een toename van de gecumuleerde geluidbelasting van 1 dB in beginsel niet waarneembaar is, en daarom aanvaardbaar is. Verder bedraagt de toename bij een aantal woningen weliswaar 2 dB, maar dit leidt niet tot een achteruitgang van de milieukwaliteit volgens de methode Miedema, dan wel tot een achteruitgang waarbij de milieukwaliteit niet onder de kwalificatie “matig” komt. Ook in deze gevallen volgt de Afdeling het standpunt van provinciale staten dat geen sprake is van een onaanvaardbare stijging van de gecumuleerde geluidbelasting.
Bij drie woningen aan de Rijksweg Zuid en de Wolfhoeksestraat, voor welke woningen ook een hogere waarde ingevolge de Wgh is vastgesteld, doet zich echter de situatie voor dat de stijging met 2 dB leidt tot een achteruitgang van de milieukwaliteit van ‘matig’ naar ‘tamelijk slecht’ volgens de methode Miedema. Provinciale staten hebben niet deugdelijk onderbouwd waarom deze achteruitgang in milieukwaliteit bij deze woningen aanvaardbaar is. De enkele stelling dat de gecumuleerde geluidbelasting ter plaatse al in de bestaande situatie erg hoog is, betekent niet dat een verdere verslechtering, die een achteruitgang in milieukwaliteit volgens de methode Miedema met zich brengt, aanvaardbaar is.
Provinciale staten moeten daarom een nadere inventarisatie verrichten van de gevolgen van het plan voor de cumulatieve geluidbelasting bij de woningen aan de Rijksweg Zuid en de Wolfhoeksestraat. Voor de gevallen waarin een stijging met 2 dB ertoe leidt dat de milieukwaliteit volgens de methode Miedema onder de drempel voor ‘matig’ komt (dus hoger wordt dan 60 dB), moet de aanvaardbaarheid van de achteruitgang worden onderbouwd. Voor zover het gaat om de drie woningen waarvoor hogere geluidgrenswaarden zijn vastgesteld bij besluit van 1 juli 2021, kan bij deze onderbouwing betekenis toekomen aan dit besluit en de gevolgen ervan, namelijk de verplichting om maatregelen aan de gevel aan te bieden om te voldoen aan de eis voor het binnenniveau. Indien de aanvaardbaarheid van de gecumuleerde geluidbelasting niet kan worden verantwoord, dan moeten provinciale staten het plan wijzigen.

3. Advieswaarden WHO
In het deskundigenverslag staat dat de meest recente, wetenschappelijke inzichten over geluid en gezondheidseffecten vermeld zijn in het rapport ‘Environmental Noise Guidelines for the European Region’ van de WHO van 10 oktober 2018. In het rapport staan advieswaarden voor wegverkeer van 53 dB Lden (jaargemiddelde waarde) en 45 dB Lnight (jaargemiddelde nachtwaarde). De richtlijnen zijn waarden waarboven het zeker is dat er een verhoogd risico is op nadelige gezondheidseffecten. De aanbevelingen voor het wegverkeer zijn ‘strong’ omdat er voldoende sterk bewijs is voor een verhoogd risico indien deze waarden worden overschreden. De WHO-richtlijnen geven echter geen aanbevelingen voor industriële activiteiten zoals piekgeluiden bij het stapelen van containers. De Afdeling ziet in wat de omwonenden hebben aangevoerd, onder verwijzing naar de hiervoor weergegeven bevindingen van de deskundige, geen aanleiding voor het oordeel dat provinciale staten bij het vaststellen van het plan uit hadden moeten gaan van de advieswaarden van de WHO voor het wegverkeer. Daargelaten dat het hier gaat om advieswaarden, hebben deze geluidwaarden geen betrekking op industrielawaai.

4. Natura-2000 – grondgebied gemeente
De Afdeling stelt voorop dat alleen het Natura 2000-gebied Rijntakken in de gemeente Overbetuwe ligt. De overige betrokken Natura 2000-gebieden liggen buiten de gemeente. Het college van Overbetuwe kan, gelet op het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb, alleen opkomen tegen de (mogelijke) aantasting van de Rijntakken, omdat de bescherming van natuurgebieden die buiten het eigen gemeentelijke grondgebied liggen niet een belang is dat aan een gemeente is toevertrouwd. De Afdeling verwijst hiertoe naar haar uitspraak van 19 juni  2019, ECLI:NL:RVS:2019:1947.

5. Stikstofemissie diesellocomotieven
Provinciale staten hebben toegelicht dat in de Wnb-vergunning als voorschrift is vastgelegd dat de inzet van materieel op de railterminal niet mag leiden tot een hogere emissie dan waarvan is uitgegaan in de AERIUS-berekening van 24 februari 2021, die ten grondslag ligt aan de Wnb-vergunning (en het plan). Gelet hierop zal de exploitant van de railterminal al vanaf 2025 gedwongen zijn om de meest moderne locomotieven in te zetten wat betreft de stikstofuitstoot, dat wil zeggen de locomotieven waarmee ook is gerekend bij het berekenen van de uitstoot.
De Afdeling overweegt dat in de AERIUS-berekening, waar het hiervoor weergegeven voorschrift naar verwijst, de uitstoot van de diesellocomotieven is ingevoerd als ‘bron 4 (diesellocomotieven RTG)’. Bij deze bron is een emissie van NOx ingevoerd van 100,40 kg/j. De Afdeling begrijpt het standpunt van provinciale staten aldus dat deze invoer, voor wat betreft de uitstoot van de diesellocomotieven, op een indirecte wijze de feitelijke uitstoot van de ingezette locomotieven maximaliseert, en dat indien ‘minder schone’ locomotieven worden ingezet deze uitstoot zal worden overschreden (bij een gelijkblijvend aantal treinritten). De Afdeling is gelet op het voorgaande van oordeel dat de stikstofberekening die ten grondslag ligt aan de passende beoordeling, onjuist is wat betreft de stikstofemissie van de diesellocomotieven, in het bijzonder waar het betreft de berekende emissie in de periode 2025-2030 en het daarin gehanteerde uitgangspunt dat alleen gebruik wordt gemaakt van diesellocomotieven met een vermogen van 500 kW en een uitstoot van 4 g/kWh. Dat laatste is immers onvoldoende duidelijk en kenbaar in de planregels, onderscheidenlijk de voorschriften van de Wnb-vergunning geborgd. Dit gebrek ziet zowel op het plan als de Wnb-vergunning.
De Afdeling overweegt dat het mogelijk is om in de Wnb-vergunning een voorschrift op te nemen waarin concrete eisen worden gesteld aan het in te zetten materieel, in dit geval over de eigenschappen/emissie van de diesellocomotieven. Ook in de planregels kan een daartoe strekkende gebruiksbepaling worden opgenomen. Verweerders hebben ter zitting toegelicht dat zij in beginsel bereid zijn de Wnb-vergunning en het plan dienovereenkomstig aan te passen.
Het college van gedeputeerde staten moet daarom de Wnb-vergunning wijzigen door daarin een voorschrift op te nemen waarin concreet is vastgelegd welk type materieel gebruikt mag worden op de railterminal, zodat is verzekerd dat gebruik wordt gemaakt van materieel met een emissie waarvan is uitgegaan in de verrichte AERIUS-berekening die ten grondslag heeft gelegen aan de passende beoordeling voor de vergunning en het plan. Daarnaast kan een daartoe strekkende gebruiksregeling in het inpassingsplan worden opgenomen door provinciale staten.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 26-04-2023
ECLI:NL:RVS:2023:1664
Kees-Jan Mensinga