Provinciaal vlaggenverbod is gebaseerd op autonome verordenende bevoegdheid van provinciale staten. Dit verbod is in strijd met artikel 7 Grondwet. De motivering van de last onder dwangsom voldoet niet aan de eisen van artikel 10 EVRM.

Casus

Verzoeker is eigenaar van een agrarisch perceel. In 2022 heeft hij hierop acht omgekeerde Nederlandse vlaggen geplaatst. Bij besluit van 19 april 2023 hebben gedeputeerde staten verzoeker gelast om deze vlaggen te verwijderen en verwijderd te houden. Als verzoeker niet aan deze last voldoet, verbeurt hij een dwangsom.

Gedeputeerde staten hebben aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat de door verzoeker geplaatste vlaggen in strijd zijn met het bepaalde in artikel 7.14, eerste lid, van de Interim Omgevingsverordening provincie Utrecht.

Verzoeker heeft tegen het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom bezwaar gemaakt bij gedeputeerde staten. Hij heeft de voorzieningenrechter gevraagd om de last onder dwangsom bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen in afwachting van de nog te nemen beslissing op zijn bezwaar.

Rechtsvragen

1. Is het provinciaal vlaggenverbod gebaseerd op de autonome verordenende bevoegdheid van provinciale staten of is sprake van uitoefening van een bevoegdheid in het kader van medebewind?
2. Is het provinciaal vlaggenverbod in strijd met artikel 7 van de Grondwet?
3. Voldoet het besluit tot oplegging van de dwangsom aan de eisen die artikel 10 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) hieraan stelt?

Uitspraak

1. De Interim Omgevingsverordening heeft een gemengd karakter van provinciaal medebewind en autonomie. Een aantal bepalingen heeft een grondslag in de Wet ruimtelijke ordening en andere wetten op het terrein van de fysieke leefomgeving. Volgens gedeputeerde staten geldt dat ook voor het vlaggenverbod en geeft artikel 1.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet natuurbescherming als wet in formele zin daarvoor een grondslag. De voorzieningenrechter is het daar niet mee eens. In deze bepaling staat dat de Wet natuurbescherming (onder meer) is gericht op het verzekeren van een samenhangend beleid, gericht op het behoud en beheer van waardevolle landschappen. Dat dit de doelstelling van de wet is, betekent niet dat daarmee aan provinciale staten in het kader van medebewind de bevoegdheid wordt gegeven tot het geven van een verbodsstelsel met het oog op het beschermen van waardevolle landschappen, dat zich rechtstreeks richt tot de burger. Die bevoegdheid volgt ook niet uit andere bepalingen van de Wet natuurbescherming of uit de Wet ruimtelijke ordening. De voorzieningenrechter oordeelt dan ook dat het vlaggenverbod geen grondslag heeft in een wet in formele zin: net als de overige bepalingen in afdeling 7.4 van de Interim Omgevingsverordening is het verbod gebaseerd op de autonome verordenende bevoegdheid die provinciale staten hebben op grond van artikel 145 van de Provinciewet.

2. De voorzieningenrechter beoordeelt of provinciale staten het vlaggenverbod mochten opnemen in hun verordening, waarbij hij deze regeling toetst aan artikel 7 van de Grondwet. Omdat het gaat om een regeling van een orgaan van een lagere overheid, staat het toetsingsverbod uit artikel 120 van de Grondwet hier niet aan in de weg: de rechter mag het provinciale vlaggenverbod (ook) aan de Grondwet toetsen.
Het eerste en het tweede lid van artikel 7 van de Grondwet gaan over het openbaren van gedachten of gevoelens door de drukpers of door radio of televisie. Het derde lid gaat over andere middelen, waaronder ook het openbaren van gedachten of gevoelens met een vlag valt. Op grond van artikel 7, derde lid, van de Grondwet heeft niemand daarvoor voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Met ‘de wet’ bedoelt de Grondwet een wet van de formele wetgever. Op grond van artikel 7, derde lid, van de Grondwet mogen autonome regelingen van lagere overheden, zoals een provinciale verordening, zich daarom niet bemoeien met de inhoud van een mening die door een ‘ander middel’ wordt geuit.
Voor zover met een vlag een mening wordt geuit, ziet het Utrechtse provinciale vlaggenverbod op zichzelf niet op de inhoud van die uiting: het is bijvoorbeeld niet zo dat regenboogvlaggen wél, maar omgekeerde Nederlandse vlaggen níet zijn toegestaan. In zoverre staat het bepaalde in artikel 7, derde lid, van de Grondwet niet in de weg aan deze regeling, die wel mag voorzien in voorschriften over bijvoorbeeld de plaats en de wijze van openbaarmaking.
Wat echter moet worden onderkend, is dat het vlaggenverbod een zeer ruime geografische reikwijdte heeft. Uit artikel 7.12 van de verordening volgt dat het verbod betrekking heeft op alle locaties binnen het ‘Gebied landschappelijke waarden’ die zichtbaar zijn vanaf een voor het publiek toegankelijke plaats. Op de bij de verordening behorende kaart ‘Ondergrond en bodem kaart 2’ is het Gebied landschappelijke waarden verbeeld. Buiten de bebouwing van steden en dorpen beslaat dit gebied het gehele grondgebied van de provincie. Dat is op de zitting door gedeputeerde staten bevestigd. De voorzieningenrechter oordeelt dat het vlaggenverbod er hierdoor in feite op neerkomt dat aan een vlag als zelfstandig uitingsmiddel redelijkerwijs geen gebruik van enige betekenis meer wordt gelaten. Het verbod maakt het feitelijk functioneren van het recht om op deze wijze gedachten en gevoelens te openbaren daarmee volledig onmogelijk en dat is in strijd met artikel 7, derde lid, van de Grondwet. De voorzieningenrechter verwijst ter vergelijking naar de rechtspraak in de zaken over de tekst ‘Jezus redt’ op een boerderijdak en over het ‘colorverbod’ op uitingen van, onder andere, logo’s van verboden motorclubs (zie ABRvS 14 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1135, overweging 2.12.3 en HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1946, overweging 2.7.2.).
Dit wordt niet weggenomen door de uitzonderingen op het vlaggenverbod. Hoewel in bijlage 17 bij de verordening in categorie M een uitzondering wordt gemaakt voor het uiten van gedachten en gevoelens als bedoeld in artikel 7 van de Grondwet, is die uitzondering beperkt. Zij ziet volgens de tekst van de verordening namelijk alleen op borden en niet op vlaggen. Maar zelfs als die tekst zo geïnterpreteerd zou worden dat ook vlaggen daaronder vallen, dan geldt de uitzondering alleen voor uitingen ‘bij een erf in de nabijheid van een gebouw’. Op deze manier blijft het vlaggenverbod ook voor het uiten van een mening dus nog steeds gelden in het gehele landelijke en onbebouwde gebied van de provincie, terwijl het juist dat gebied is waar het op deze manier uiten van een mening vaak zal worden beoogd. Een boodschap op een vlag die op een erf wappert zal immers niet veel publiek bereiken.
Een andere uitzondering wordt in bijlage 17 bij de verordening in categorie L gemaakt voor maximaal vier vlaggen voor manifestaties. Daarover oordeelt de voorzieningenrechter dat uit de formulering ‘voor een manifestatie’ moet worden afgeleid dat de vlag bedoeld is als uiting ten behoeve van een manifestatie. De vlag kan dan niet zelf een manifestatie zijn. Nog ongeacht de precieze betekenis en bedoeling van het begrip manifestatie moet dan ook worden vastgesteld dat deze uitzondering het niet mogelijk maakt om met een vlag als losstaand uitingsmiddel gedachten en gevoelens te openbaren, terwijl dat wel is wat zich hier voordoet. De vlaggen van verzoeker staan er immers niet ter ondersteuning van een concreet in tijd of plaats af te bakenen manifestatie, maar zijn bedoeld als zelfstandige uiting van onvrede.
Ook met de uitzonderingen uit de Interim Omgevingsverordening wordt het feitelijk functioneren van de vlag als uitingsmiddel in het landelijk gebied nog steeds volledig onmogelijk gemaakt, en wordt de reikwijdte die artikel 7, derde lid, van de Grondwet aan een provinciale regeling biedt om regels te stellen over de plaats van de uiting overschreden. De voorzieningenrechter oordeelt dan ook dat het provinciale vlaggenverbod, voor zover dat betrekking heeft op het uiten van een mening, onrechtmatig is vanwege strijd met artikel 7, derde lid, van de Grondwet. Een dergelijk verbod mag alleen worden gegeven door de wetgever in formele zin of door provinciale staten als zij in medebewind een bevoegdheid uitoefenen die zij van die wetgever in formele zin hebben verkregen. Het verbod mag niet worden gegeven in een provinciale verordening binnen de autonome verordenende bevoegdheid van provinciale staten, zoals hier is gebeurd.
Het gevolg hiervan is dat niet handhavend kan worden opgetreden tegen overtredingen van het vlaggenverbod, voor zover met een vlag een mening wordt geuit. De last onder dwangsom die aan verzoeker is opgelegd had daarom niet gebaseerd mogen worden op deze bepaling van de Interim Omgevingsverordening.

3. Artikel 10, tweede lid, van het EVRM bepaalt onder welke voorwaarden de in het eerste lid beschermde vrijheid van meningsuiting kan worden ingeperkt. Beperkingen moeten bij wet zijn voorzien en moeten in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
De voorzieningenrechter vraagt zich zeer af om welke reden een beperking van de vrijheid van meningsuiting die in dit concrete geval uit de last onder dwangsom volgt, noodzakelijk is. Het noodzakelijkheidsvereiste betekent dat er een dringende maatschappelijke behoefte (‘pressing social need’) moet bestaan voor de beperking, dat er een proportionele verhouding moet bestaan tussen doel en beperking, en dat de voor de beperking aangevoerde redenen ‘relevant and sufficient’ moeten zijn (zie bijvoorbeeld EHRM 14 februari 2023 (Halet v. Luxembourg), overweging 110, en de daar aangehaalde rechtspraak). De voorzieningenrechter oordeelt dat uit de last onder dwangsom op geen enkele manier blijkt dat gedeputeerde staten hierover een zorgvuldige afweging hebben gemaakt. Dat ‘het na een half jaar wel genoeg is’ en dat het ‘tijd is om de vlaggen op te ruimen’ volstaat in ieder geval niet en miskent dat sprake is van een inbreuk op een grondrecht.
Op de zitting hebben gedeputeerde staten erop gewezen dat zij juist om die reden de situatie een tijd lang gedoogd hebben en dat de bescherming van het landschap rechtvaardigt dat handhavend wordt opgetreden. Dat zou nodig zijn met het oog op het in artikel 10, tweede lid, van het EVRM genoemde voorkomen van wanordelijkheden. Dit overtuigt de voorzieningenrechter niet. Het is waar dat verzoeker inmiddels al maanden lang de mogelijkheid heeft gehad om met acht vlaggen in het weiland van het landelijke gebied van de provincie zijn mening te uiten. Maar er is steeds sprake geweest van een rustige, stabiele situatie zonder dat de openbare orde werd verstoord. Dat de vlaggen een tijd lang zijn geaccepteerd is op zichzelf onvoldoende om het beschermen van landschappelijke waarden nu te kunnen aanmerken als reëel maatschappelijk belang dat een beperking van het recht op vrijheid van meningsuiting rechtvaardigt vanwege het voorkomen van wanordelijkheden. Hoewel de voorzieningenrechter dit door gedeputeerde staten beoogde doel van de bescherming van het landschap onderkent, is nu geen sprake van een proportionele verhouding tussen dat doel en deze beperking. Van een blijvende of onomkeerbare aantasting van het Utrechtse landschap is immers geen sprake door de plaatsing van vlaggen.

Rechtelijke Instantie : Rechtbank Midden-Nederland
Datum Uitspraak : 30-05-2023
Eclinummer : ECLI:NL:RBMNE:2023:2457
Ruud Veenhof