Het rekenmodel AERIUS is gebaseerd op de meest recente wetenschappelijke inzichten en wordt actueel gehouden door daarin nieuwe gegevens en inzichten in te verwerken. In de stikstofberekening voor bestemmingsplannen moeten de mogelijkheden van bouwwerkzaamheden en het aanleggen van verhardingen worden meegerekend. Een planregel die voorziet in de registratie van voertuigen tijdens evenementen kan waarborgen dat het gestelde maximum niet wordt overschreden.
Casus
Het bestemmingsplan maakt de herontwikkeling van een deel van de voormalige vliegbasis Twenthe mogelijk. Met het plan wordt de ontwikkeling van nieuwe natuur, een evenementenlocatie en het behoud van het bestaande MASS-radarsysteem planologisch mogelijk gemaakt. De omgevingsvergunning en de natuurvergunning zijn verleend met het oog op het gebruik van de evenementenlocatie. De stichtingen die beroep hebben ingesteld zijn eigenaar van natuurgebieden in de omgeving van de evenementenlocatie. Zij hebben onder meer kritiek op de stikstofberekening. Zij betogen dat AERIUS Calculator schijnzekerheid geeft. Voorts betogen zij dat de bouw van gebouwen en de aanleg van verhardingen ten onrechte niet in de berekening zijn meegenomen en dat het niet controleerbaar en handhaafbaar is dat de totale stikstofemissie van alle activiteiten met voertuigen met verbrandingsmotoren tijdens evenementen in een kalenderjaar niet meer bedraagt dan 77 kg NOx.
Rechtsvragen
1. Kan een berekening met AERIUS Calculator ten grondslag worden gelegd aan de besluitvorming?
2. Moeten in de stikstofberekening voor een bestemmingsplan bouwwerkzaamheden en de gevolgen van het aanleggen van verhardingen worden meegenomen?
3. Moeten de planregels voorzien in een registratie van voertuigen tijdens evenementen, om te waarborgen dat de vastgelegde stikstofemissie niet wordt overschreden?
Uitspraak
1. In het STAB-advies staat dat de omstandigheid dat AERIUS Calculator volgens het Adviescollege voor verbetering vatbaar is, niet betekent dat AERIUS Calculator zonder meer ongeschikt is voor het berekenen van stikstofdepositie. De STAB heeft daarbij vastgesteld dat AERIUS Calculator het best beschikbare model is voor de berekening van stikstofdepositie in Nederland. Hierbij betrekt de STAB dat AERIUS Calculator actueel wordt gehouden door hier periodiek de laatste wetenschappelijke en ecologische inzichten en juridische en beleidsmatige uitgangspunten in te verwerken.
De Afdeling stelt voorop dat modellen naar hun aard noodzakelijkerwijs een abstractie van de te verwachten werkelijkheid weergeven. Maar dat betekent niet dat een model, in dit geval het rekenmodel AERIUS Calculator 2020, niet mag worden gebruikt en de daarmee gemaakte berekeningen niet aan de besluitvorming ten grondslag mogen worden gelegd. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de raad voor de stikstofberekeningen geen gebruik mocht maken van AERIUS Calculator 2020. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat het rekenmodel was gebaseerd op de meest recente wetenschappelijke inzichten en, zoals ook de STAB heeft aangegeven, actueel wordt gehouden door daarin nieuwe gegevens en inzichten in te verwerken. Het was op dat moment het beste beschikbare rekenmodel en ook geschikt voor het maken van projectberekeningen.
2. Volgens de raad gaan de planologische kaders van het bestemmingsplan niet over de uitvoering van bouwwerkzaamheden. De passende beoordeling hoeft daarom geen betrekking te hebben op die bouwwerkzaamheden.
De Wet natuurbescherming (Wnb) bevat een afzonderlijk toetsingskader voor de gevolgen van een bestemmingsplan op Natura 2000-gebieden. Bij de beoordeling van de gevolgen van het bestemmingsplan voor de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied moeten de effecten van de maximale planologische invulling van het plan op een Natura 2000-gebied worden afgezet tegen de effecten op het Natura 2000-gebied in de referentiesituatie, zijnde de feitelijke legale situatie ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan. Er moet dus bij de vaststelling van het bestemmingsplan, uitgaande van de maximale mogelijkheden die het plan biedt, worden onderzocht of het plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Er moet daarbij ook rekening worden gehouden met de bouwmogelijkheden waarin het bestemmingsplan voorziet. De vraag of het plan voldoet aan de Wnb, komt anders dan de raad aanvoert dus niet pas in het kader van de uitvoerbaarheid aan de orde.
Dat, naar de raad aanvoert, in het bestemmingsplan geen regels kunnen worden gesteld over de manier waarop gebouwd kan worden, is niet van belang. Als een bestemmingsplan het bouwen van bouwwerken toestaat, dan moeten, zoals hiervoor is aangegeven, de gevolgen van die bouwwerkzaamheden bij het hiervoor genoemde onderzoek worden betrokken.
Uit het voorgaande volgt dat de raad door het niet meenemen van de bouwwerkzaamheden in de stikstofberekeningen niet alle gevolgen die zijn toe te rekenen aan de maximale planologische mogelijkheden van het plan in beeld heeft gebracht.
Ingevolge artikel 3.1, aanhef en onder l, van de planregels mogen gronden met de bestemming ‘Cultuur en ontspanning – Leisurepark’ worden verhard. Niet in geschil is dat in de stikstofberekening niet is uitgegaan van de verharding van alle gronden waarvoor de bestemming ‘Cultuur en ontspanning – Leisurepark’ geldt.
Zoals hiervoor is overwogen, moet bij de vaststelling van het bestemmingsplan worden onderzocht of het plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Daarbij moet worden uitgegaan van de maximale mogelijkheden die het plan biedt. Het bestemmingsplan staat het verharden van gronden toe. Dit betekent dat de raad door het niet meenemen van de gevolgen van het aanleggen van deze nieuwe verhardingen in de stikstofberekeningen, niet alle gevolgen die zijn toe te rekenen aan de maximale planologische mogelijkheden in beeld heeft gebracht.
3. Appellanten betogen dat het niet controleerbaar en handhaafbaar is dat de totale stikstofemissie van alle activiteiten met voertuigen met verbrandingsmotoren tijdens evenementen in een kalenderjaar niet meer bedraagt dan 77 kg NOx. Zij wijzen erop dat om te kunnen vaststellen of dat maximum in een jaar wel of niet wordt overschreden, het noodzakelijk is dat de ritten van alle voertuigen met verbrandingsmotoren op objectieve en correcte wijze moeten worden geregistreerd. Daarbij is tevens noodzakelijk dat voor elke rit ook het type voertuig, het type verbrandingsmotor en de duur van de rit wordt geregistreerd. De hoeveelheid stikstofemissies tijdens een rit is immers afhankelijk van die factoren. De planregels voorzien zien echter niet in zo’n registratie.
In artikel 3.4.1 van de planregels zijn specifieke gebruiksregels opgenomen voor evenementen. Onderdeel f gaat over evenementen met activiteiten waarbij gebruik wordt gemaakt van voertuigen met verbrandingsmotoren. De totale stikstofemissie van alle activiteiten met voertuigen met verbrandingsmotoren tijdens evenementen mag niet meer bedragen dan 77 kg NOx.
Appellanten voeren naar het oordeel van de Afdeling terecht aan dat het zonder registratie niet is vast te stellen of en wanneer het maximum van 77 kg NOx wordt overschreden. De raad heeft tijdens de zitting weliswaar aangevoerd dat per evenement inzichtelijk kan worden gemaakt welke voertuigen met verbrandingsmotoren er worden gebruikt en wat de uitstoot is, maar in het bestemmingsplan is niet geborgd dat tijdens bedoelde evenementen de benodigde registratie daadwerkelijk wordt bijgehouden. De Afdeling is daarom van oordeel dat kan worden betwijfeld of artikel 3.4.1, aanhef en onder f, van de planregels te handhaven is.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 06-12-2023
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2023:4540
Koert Ottens