Voor de uitleg van de bepaling uit de provinciale verordening moet niet alleen naar de tekst worden gekeken, maar ook naar het doel en de context van de regeling.
Casus
Vergunninghouder heeft op 19 augustus 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruiken van het pand aan de [adres] te [plaats] voor de verkoop van fietsen door de [bedrijfsnaam]. Vergunninghouder is eigenaar van het winkelpand op deze locatie, gelegen in het Woonhart. Het betreft een omgevingsvergunning voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
Bij het primaire besluit, zoals gehandhaafd bij besluit van 16 augustus 2021, heeft het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer (verweerder) de omgevingsvergunning verleend. Vestiging van de [bedrijfsnaam] in het Woonhart is volgens verweerder in overeenstemming met de Omgevingsverordening Zuid-Holland (Omgevingsverordening). Verweerder heeft het Woonhart aangemerkt als een bestaande winkelconcentratie in een stedelijk centrum, zodat voldaan wordt aan de hoofdregel van artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening. Bovendien is de aard van de goederen van de [bedrijfsnaam] niet goed inpasbaar in het Stadshart, zodat op grond van artikel 6.13, derde lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening niet aan het eerste lid van dit artikel behoeft te worden voldaan. Het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (eiser) heeft beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het besluit van 16 augustus 2021 (het bestreden besluit).
Eiser betoogt dat de omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden. De provincie Zuid-Holland streeft ernaar om detailhandelsvoorzieningen te concentreren en te bundelen binnen of aansluitend aan de bestaande winkelconcentraties in de centra van steden en dorpen. Dit beleid is verwoord in de Omgevingsvisie en geborgd in artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening. De provincie heeft in het kader van de aanvraag van de onderhavige omgevingsvergunning een negatief advies afgegeven, omdat het vestigen van een fietsenwinkel in het Woonhart in strijd zou zijn met artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening.
Rechtsvraag
Hoe dient de bepaling uit de Omgevingsverordening te worden uitgelegd?
Uitspraak
Eiser stelt dat bij de interpretatie van artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening niet alleen naar de tekst, maar ook naar de doelstelling en context van de regeling moet worden gekeken. De jurisprudentie over de uitleg van bepalingen van bestemmingsplannen, inhoudende dat niet naar de bedoeling van de planwetgever wordt gekeken indien bepalingen ondubbelzinnig zijn, geldt volgens eiser niet voor de uitleg van verordeningen. Daarom moet niet alleen worden gekeken naar de letterlijke tekst van artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening, maar komt ook betekenis toe aan de aanwijzing van het Woonhart als locatie voor perifere detailhandelsvestigingen (PDV-locatie) in het Omgevingsprogramma en de Omgevingsverordening. Het aanwijzen van het Woonhart als PDV-locatie brengt volgens eiser mee dat het Woonhart niet kan worden aangemerkt als een bestaande winkelconcentratie in het stedelijk centrum.
Voor de uitleg van artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening moet naar het oordeel van de rechtbank – anders dan verweerder stelt – niet alleen naar de tekst worden gekeken, maar ook naar het doel en de context van de regeling. De jurisprudentie waarnaar verweerder verwijst ziet op de uitleg van de regels van bestemmingsplannen. Daar vereist de rechtszekerheid een letterlijke uitleg van de tekst, omdat deze planregels onderdeel zijn van het limitatief-imperatief toetsingskader voor een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’. De tekst van een verordening is geen onderdeel van dat toetsingskader. De rechtbank is van oordeel dat artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening daarom moet worden uitgelegd zoals ieder algemeen verbindend voorschrift. En daarbij zijn het doel en de context van de regeling wel degelijk van belang. De rechtbank ziet zich gesteund in dat oordeel door de uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2020 over een vergelijkbare regeling voor detailhandel in de provincie Utrecht, waarin de Afdeling overweegt dat deze regeling niet louter woordelijk geïnterpreteerd moet worden, maar dat ook moet worden gekeken naar de context van de regeling en het doel dat daarmee wordt nagestreefd (ABRvS 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1272, r.o. 14.4).
De rechtbank is van oordeel dat het vestigen van de [bedrijfsnaam] in het Woonhart in strijd is met het doel van de Omgevingsverordening. Het Woonhart is in het Omgevingsprogramma aangewezen als PDV-locatie en deze aanwijzing is in beeld gebracht op kaart 10 van bijlage II bij de Omgevingsverordening. Het doel van artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening is clustering van detailhandel in de stadscentra en het tegengaan van de vestiging van reguliere detailhandel op een PDV-locatie. Als de uitleg van verweerder zou worden gevolgd, dan zou de aanwijzing van het Woonhart als PDV-locatie zinledig zijn en zou afbreuk worden gedaan aan het doel van artikel 6.13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat deze bepaling aldus moet worden uitgelegd, dat het Woonhart niet is aan te merken als een bestaande winkelconcentratie in het centrum. Het bestreden besluit is dus ten onrechte gebaseerd op het standpunt dat de [bedrijfsnaam] is gevestigd binnen een bestaande winkelconcentratie in het centrum.
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Den Haag
Datum Uitspraak : 03-11-2023
Eclinummer : ECLI:NL:RBDHA:2023:18214
Ruud Veenhof