De raad heeft niet deugdelijk gemotiveerd dat een inbreuk op de wettelijke regeling van het vergunningvrij bouwen voor de achtertuinen van de percelen van appellante uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk is. Het Bor betreft een landelijke regeling die alleen wegens locatie-specifieke omstandigheden mag worden doorkruist.
Casus
Bij besluit van 6 oktober 2022 heeft de raad van de gemeente Amsterdam het bestemmingsplan ‘Oud West 2018, 4e herziening’ vastgesteld. Bij besluit van 7 november 2019 heeft de raad het bestemmingsplan ‘Oud West 2018’ vastgesteld. Dit plan voorzag in een juridische actualisering van de planologische situatie in de wijk Oud West te Amsterdam. Hierna heeft de raad bij besluit van 15 februari 2021 het bestemmingsplan ‘Oud West 2018, 1e herziening’ vastgesteld. Tegen deze besluiten is onder meer door Rochdale beroep ingesteld. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 12 januari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:82) geconstateerd dat de bestemmingsplannen gebreken bevatten.
In het plan is een regeling opgenomen waarmee de raad heeft beoogd de inrichting van het erf ten dienste van het gebruik van het hoofdgebouw te beperken en dus de bepalingen die vergunningvrij bouwen in de zin van artikel 2 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) mogelijk maken buiten werking te stellen. In het voorliggende plan heeft de raad ten opzichte van het eerste herzieningsplan een gewijzigde motivering aan de dubbelbestemming ten grondslag gelegd, waarin een analyse per bouwblok is gemaakt.
Rochdale betoogt dat de raad het gebrek voor de dubbelbestemming ‘Waarde-Landschap’ niet zorgvuldig heeft hersteld. De raad heeft niet door middel van voldoende locatie-specifieke omstandigheden deugdelijk gemotiveerd dat een beperking van de mogelijkheid tot vergunningvrij bouwen voor de achtertuinen gerechtvaardigd is. In dit verband wijst Rochdale erop dat de raad niet is uitgegaan van de feitelijke situatie, omdat het in de analyse betrokken gedeelte van de onbebouwde binnentuin kleiner is dan de werkelijk in de binnentuin aanwezige onbebouwde grond. Ook draagt het vergunningenstelsel volgens Rochdale niet bij aan het verkleinen van de afstand tot een koele plek. Het is daarnaast niet duidelijk wat het onderscheid is tussen de door de raad gehanteerde factor over het zogenoemde hitte-eilandeffect en de eveneens gehanteerde factor over hittestress. Ook biedt de plantoelichting geen toereikende motivering om vergunningvrij bouwen uit te sluiten bij bouwblokken waar bij 30% of meer van de panden een polderriool aanwezig is. Bovendien is het bebouwen van binnenterreinen niet in strijd met cultuurhistorische waarden en kan dit volgens Rochdale dan ook geen factor zijn in de afweging. Verder is niet duidelijk in hoeverre het lage percentage openbaar groen het beperken van vergunningvrij bouwen rechtvaardigt.
Rechtsvraag
Heeft de raad deugdelijk gemotiveerd dat vanwege het voorkomen van hitteaccumulatie en het behoud van cultuurhistorische waarden een inbreuk op de wettelijke regeling van het vergunningvrij bouwen voor de achtertuinen van de percelen van appellante uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk is?
Uitspraak
Artikel 24.2 van de planregels luidt: ‘Op en onder de in artikel 24.1 genoemde gronden mogen geen gebouwen worden opgericht, anders dan de gebouwen die op grond van artikel 16.2 zijn toegestaan. Deze gronden dienen niet te worden beschouwd als erf in de zin van artikel 1 van bijlage II behorende bij het Besluit omgevingsrecht, zoals dat luidt op het moment van de datum van inwerkingtreding van het plan.’ Artikel 24.3.1 luidt: ‘Het is verboden op en onder de in artikel 16 genoemde gronden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning nieuwe verharding aan te brengen.’ Artikel 24.3.2 luidt: ‘Het bevoegd gezag kan, gelet op het bepaalde in artikel 3.6, lid 1 onder c van de Wet ruimtelijke ordening, en in afwijking van het bepaalde in artikel 24, een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, verlenen ten behoeve van verharding van de gronden indien a. aangetoond wordt dat het waterbergend vermogen van de tuin minstens 60 millimeter per uur bedraagt; én b. de gronden binnen deze bestemming niet voor meer dan 50% worden verhard, waarbij de oppervlakte van bebouwde gronden als verharding wordt meeberekend.’
De Afdeling stelt vast dat de raad met deze regeling heeft beoogd de inrichting van het erf ten dienste van het gebruik van het hoofdgebouw te beperken en dus de bepalingen die vergunningvrij bouwen in de zin van artikel 2 van bijlage II bij het Bor mogelijk maken buiten werking te stellen. Wanneer met een dergelijke planregeling in zijn algemeenheid, dus zonder acht te slaan op de locatie-specifieke omstandigheden, vergunningvrij bouwen aan banden zou worden gelegd, acht de Afdeling dat niet aanvaardbaar. Daarmee zou de uitdrukkelijk door de regelgever in het Bor gemaakte keuze om vergunningvrij bouwen mogelijk te maken op onaanvaardbare wijze worden doorkruist. De raad moet dan ook deugdelijk motiveren dat een dergelijke planregeling gelet op de locatie-specifieke omstandigheden uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk is.
Uit de plantoelichting blijkt dat de raad een verdere verstening van de binnentuinen van het plangebied wil tegengaan. Verstening maakt steden extra kwetsbaar voor de gevolgen van extreme regenbuien, droogte en hoge temperaturen. De raad stelt dat vergroening bijdraagt aan klimaatadaptatie, maar ook aan het versterken van de leefbaarheid en biodiversiteit. Dit geldt echter niet in gelijke mate voor elk bouwblok. Om die reden heeft de raad door middel van een data-analyse inzichtelijk gemaakt wat de karakteristieken per bouwblok zijn. In deze analyse zijn 151 bouwblokken in het plangebied onderscheiden en beoordeeld aan de hand van de volgende zeven factoren: afstand tot koelte, stedelijk hitte-eilandeffect, gevoelstemperatuur/kans op hittestress, regenwateraccumulatie, aanwezigheid van een polderriool, cultuurhistorische waarden en het percentage groen/grijs op openbaar terrein. De aanwezigheid van ten minste twee factoren in een bouwblok is volgens de raad voldoende om een vergunningenstelsel te rechtvaardigen. In de analyse is de raad tot de bevinding gekomen dat voor ieder bouwblok in het plangebied minimaal twee factoren van toepassing zijn. De conclusie is dat voor ieder bouwblok voldoende belangen in het geding zijn om de invoer van een vergunningenstelsel te rechtvaardigen.
De Afdeling is van oordeel dat de raad niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat een inbreuk op de wettelijke regeling van het vergunningvrij bouwen voor de achtertuinen van de percelen waarvan Rochdale eigenaar is, uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk is. Daartoe overweegt de Afdeling dat niet alle door de raad toegepaste beoordelingscriteria voldoende locatie-specifiek zijn.
Zo is naar het oordeel van de Afdeling het belang van het voorkomen van hitteaccumulatie onvoldoende locatie-specifiek en daarmee niet geschikt om de invoer van een vergunningenstelsel te rechtvaardigen. De accumulatie van warmte is een verschijnsel dat niet ongebruikelijk is voor het stedelijk gebied in het algemeen. Er bestaat geen grond om te veronderstellen dat de situatie in Amsterdam, en in het bijzonder in het plangebied, in dit opzicht aanmerkelijk ernstiger is dan in andere stedelijke gebieden in Nederland. Daardoor is dit belang ten onrechte betrokken bij de beoordeling. Ook is de Afdeling van oordeel dat de factoren ‘stedelijk hitte-eilandeffect’ en ‘kans op hittestress’ onvoldoende onderscheidend zijn ten opzichte van elkaar. Hoewel deze factoren in theorie naast elkaar zouden kunnen bestaan, moet het ervoor worden gehouden dat voor het stedelijk gebied doorgaans een causaal verband bestaat tussen het hitte-eilandeffect en de aanwezigheid van hittestress. Daarbij betrekt de Afdeling onder meer het rapport ‘De hittebestendige stad’ van de Hogeschool van Amsterdam van mei 2020, dat als bijlage bij de plantoelichting is opgenomen. Verder overweegt de Afdeling over de factor ‘afstand tot koelte’ dat dit criterium te ver verwijderd is van het doel dat met de regeling is beoogd. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat dit criterium, naar de Afdeling aanneemt, niet is ontwikkeld met het oog op de belangen van de bewoners van benedenwoningen die de tuinen in het gebied zelf in gebruik hebben, maar met het oog op de belangen van de bewoners van bovenwoningen die zicht hebben op de tuinen van hun benedenburen. In aanmerking genomen dat die tuinen voor bewoners van de bovenwoningen in beginsel niet toegankelijk zijn, is het de Afdeling niet duidelijk hoe deze bewoners in termen van ‘koelte’ kunnen profiteren van het behoud van de onbebouwde staat van de tuinen. Voor de temperatuur in de bovenwoningen zelf is dit immers niet van belang en voor de temperatuur op eventuele balkons bij die woningen vermoedelijk ook niet of nauwelijks. Weliswaar hebben de bewoners van de bovenwoningen er belang bij dat hun uitzicht op een groene tuin gehandhaafd blijft, maar dat staat los van het aspect ‘koelte’ en geldt voor iedere bewoner van een bovenwoning met zicht op een tuin.
Wat betreft het behoud van de cultuurhistorische waarden in het gebied en het groenpercentage op openbaar terrein overweegt de Afdeling dat deze factoren van belang kunnen zijn bij de afweging of de invoer van het vergunningstelsel vanuit een ruimtelijk oogpunt noodzakelijk is. De wijze waarop de raad invulling heeft gegeven aan de beoordeling van deze criteria is echter niet voldoende locatie-specifiek. Waar het gaat om het behoud van cultuurhistorische waarden, moet er mede gelet op het verhandelde tijdens de zitting van worden uitgegaan dat geen specifieke beoordeling op het niveau van bouwblokken heeft plaatsgevonden. Daarentegen is voor alle bouwblokken in het plangebied op voorhand geoordeeld dat het behoud van cultuurhistorische waarden in het geding is. De Afdeling acht die werkwijze niet zorgvuldig. Dat klemt temeer omdat in een deel van het plangebied – met name tussen de Kinkerstraat en de Jacob van Lennepkade – de oorspronkelijke bebouwing van de wijk niet meer aanwezig is en de cultuurhistorische waarden in zoverre niet zonder meer duidelijk zijn. Anders dan de raad tijdens de zitting heeft betoogd, kan de enkele omstandigheid dat ook de huidige bebouwing daar de vorm van gesloten blokken heeft, naar het oordeel van de Afdeling niet de conclusie wettigen dat sprake is van cultuurhistorische waarden. Verder kent een deel van het plangebied, te weten het terrein van het voormalige Wilhelmina Gasthuis, geen gesloten bouwblokken. Niettemin is ook voor alle bouwblokken in dat gebied geoordeeld dat het behoud van cultuurhistorische waarden in het geding is, ook voor zover op dat terrein de historische bebouwing niet meer aanwezig is. Waar het gaat om het groenpercentage op openbaar terrein stelt de Afdeling vast dat de raad tot uitgangspunt heeft genomen dat wanneer in een deelgebied 30% of minder groen aanwezig is, het belangrijk is dat een vergunningenstelsel wordt ingevoerd. Dit heeft erin geresulteerd dat de raad voor het overgrote deel van de bouwblokken in het plangebied de conclusie heeft getrokken dat invoering van een vergunningenstelsel van belang is. De Afdeling merkt hierover op dat het in stedelijke gebieden in Nederland, en in het bijzonder in binnensteden en de oudere wijken daar onmiddellijk omheen, niet ongebruikelijk is dat minder dan 30% groen aanwezig is. In dat licht is de Afdeling van oordeel dat het percentage van 30 dusdanig hoog gekozen is, dat in te veel gevallen vergunningvrij bouwen aan banden zou kunnen worden gelegd. De nu gegeven motivering van de raad kan waar het de cultuurhistorische waarden en het groen betreft daarom niet dienen ter rechtvaardiging van de invoer van het vergunningenstelsel.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat de factor ‘regenwateraccumulatie’ een voldoende locatie-specifiek kenmerk betreft in de beoordeling of de invoer van het vergunningenstelsel vanuit ruimtelijk oogpunt noodzakelijk is. Uit de toelichting van het plan blijkt dat de raad op basis van de specifieke ruimtelijke kenmerken van de Bellamybuurt, een deel van de Overtoom en de Eerste Helmersstraat tot de bevinding is gekomen dat deze gebieden kunnen worden aangemerkt als extreme, dan wel zeer urgente knelpunten bij hevige regenval. Een hoge mate van verharding, maar ook de specifieke hydrologische kenmerken en daarbij de aanwezigheid van lager gelegen gebieden maken dit deel van de wijk Oud West in het bijzonder kwetsbaar voor extreme neerslag. De raad heeft wat betreft dit punt voldoende gemotiveerd dat een inperking van het vergunningenstelsel noodzakelijk kan zijn voor de behartiging van de desbetreffende belangen.
Verder heeft de raad in de plantoelichting toegelicht dat slechts op enkele plekken in Amsterdam een polderriool aanwezig is, in dit geval in het zuiden van het plangebied. De raad heeft onder verwijzing naar het advies van ‘Amsterdam Rainproof’ van 20 juni 2020 gemotiveerd dat een goede waterhuishouding in de polderrioolgebieden van belang is ter voorkoming van wateroverlast en eventuele risico’s voor de volksgezondheid. Een beperking van de verharding is voor die specifieke gebieden noodzakelijk voor de afvoer van hemel- en afvalwater. Naar het oordeel van de Afdeling vormt de aanwezigheid van een polderriool een voldoende locatie-specifieke omstandigheid op grond waarvan, samen met één of meer andere factoren, de invoer van een vergunningenstelsel kan worden gerechtvaardigd.
De Afdeling neemt voor haar oordeel verder in aanmerking dat de raad niet voldoende heeft gemotiveerd waarom in dit geval de aanwezigheid van minimaal twee factoren voldoende wordt geacht om hiermee het vergunningenstelsel te rechtvaardigen. Zoals hiervoor is overwogen, is een deel van de door de raad geïdentificeerde factoren nauwelijks onderscheidend ten opzichte van elkaar, zodat doorgaans meerdere factoren per bouwblok van toepassing zijn. Gelet op de toepassing van de beoordelingsmethodiek, heeft dit voor alle bouwblokken tot de conclusie geleid dat een beperking van het vergunningvrij bouwen gerechtvaardigd is. Het onderscheidende aspect van de locatie-specifieke omstandigheden komt bij toepassing van deze methodiek onvoldoende tot uitdrukking. Dit staat op gespannen voet met het feit dat het Bor een landelijke regeling vormt die alleen wegens locatie-specifieke omstandigheden mag worden doorkruist.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 07-02-2024
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2024:479
Gijsbert Keus