Toepassen voorzorgsbeginsel vereist risico-evaluatie voor pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen. Voorschriften als aanvulling op verplichtingen Wm en Besluit melden zijn toelaatbaar. Milieubelang bepalen gehalte ZZS in afval motiveren voor concrete afvalstromen.
Casus
Eiseres exploiteert een inrichting voor het onderzoeken, testen en produceren van halffabricaten en producten op basis van melkzuur en andere (fermenteerbare) grondstoffen voor onder andere de technische en voedingsmiddelenindustrie, alsmede de farmacie- en kunststofindustrie.
Het college heeft de door eiseres gevraagde omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting verleend. Daarnaast heeft het college met dit besluit de vigerende omgevingsvergunning milieu ambtshalve geactualiseerd door voorschriften aan de omgevingsvergunning toe te voegen met betrekking tot afvalstoffen die zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) bevatten.
Eiseres verzoekt om vernietiging van de in de omgevingsvergunning opgenomen voorschriften met betrekking tot ZZS, voor zover daaronder ook potentieel zeer zorgwekkende stoffen (pZZS) of stoffen waarvan het RIVM adviseert ze met gelijkwaardige zorg te behandelen (Gelijkwaardige zorg-stoffen) worden verstaan.
Rechtsvragen
1. Biedt het voorzorgsbeginsel de grondslag voor het stellen van dezelfde voorschriften ten aanzien van pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen als voor ZZS?
2. Zijn de voorschriften met betrekking tot het bepalen en registreren van ZZS in afvalstoffen een onrechtmatige doorkruising van de artikelen 10.38 en 10.39 van de Wet milieubeheer (Wm)?
3. Is het voor de afvalverwerkingsprocedure en dus ook voor het milieubelang nodig om het gehalte van ZZS in afvalstoffen te weten?
Uitspraak
1. De rechtbank overweegt dat het college de bevoegdheid heeft om stoffen waarvan wetenschappelijk vaststaat dat die aan een of meer van de voorwaarden of criteria van artikel 57 van de Verordening (EG) nr. 1907/2006 inzake de registratie en beoordeling van de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH) voldoen, te classificeren als ZZS. Het college heeft milieutechnische beoordelingsruimte bij de evaluatie van de wetenschappelijke gegevens die de conclusie dat wordt voldaan aan die voorwaarden of criteria onderbouwen. In deze zaak gaat het echter om potentiële ZZS (pZZS) en Gelijkwaardige zorg-stoffen waarvan (nog) niet wetenschappelijk vaststaat dat deze voldoen aan een of meer van de criteria van artikel 57 van REACH.
Onder verwijzing naar de uitspraken van deze rechtbank van 16 maart 2023 (ECLI:NL:RBDHA:2023:3302) en 31 oktober 2023 (ECLI:NL:RBDHA:2023:17156) is de rechtbank van oordeel dat niet aan de toepassingsvoorwaarden voor het voorzorgsbeginsel is voldaan. De toepassing van het voorzorgsbeginsel vereist dat eerst een risico-evaluatie wordt gemaakt. Dit betekent dat een wetenschappelijke evaluatie van de mogelijke schadelijke gevolgen van een gebeurtenis moet zijn gemaakt. Zowel voor de stoffen die het RIVM op de pZZS-lijst heeft geplaatst, als de stoffen die volgens het RIVM op basis van haar individuele stofklasseadviezen met gelijkwaardige zorg moeten worden behandeld, ontbreekt die risico-evaluatie.
Naar het oordeel van de rechtbank is de stofbeoordeling die het RIVM heeft uitgevoerd niet aan te merken als de in de Mededeling bedoelde risico-evaluatie, omdat daarmee niet is onderzocht welke schadelijke gevolgen kunnen optreden door uitstoot van de betrokken stoffen, of het onwenselijk is dat deze stoffen, gelet op het belang van de bescherming van het milieu en/of de volksgezondheid, worden uitgestoten en welke maatregelen bij onwenselijkheid hiervan getroffen moeten worden.
Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat het college het voorzorgsbeginsel onjuist heeft toegepast. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom pZZS en Gelijkwaardige zorg-stoffen in dit geval op grond van het voorzorgsbeginsel gelijkgesteld zijn aan ZZS. Dat betekent dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat wijziging van de voorschriften nodig was met het oog op de bescherming van het milieu.
2. De rechtbank overweegt dat uit rechtspraak van de Afdeling van 21 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ9002, volgt dat het stelsel van de Wm niet toelaat dat aan een vergunning voorschriften worden verbonden, die letterlijk of inhoudelijk overeenkomen met de regeling, die met betrekking tot hetzelfde onderwerp in wettelijke bepalingen is opgenomen.
Anders dan eiseres betoogt, is het naar het oordeel van de rechtbank wel toegestaan om in de omgevingsvergunning verplichtingen op te leggen in aanvulling op en ter nadere invulling van de artikelen 10.38 en 10.39 van de Wm. Het college wijst er terecht op dat artikel 5.7, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bor bepaalt dat aan de omgevingsvergunning in ieder geval de in aanmerking komende voorschriften worden verbonden met betrekking tot het voorkomen van het ontstaan van afvalstoffen en afvalwater en, voor zover dat niet mogelijk is, het doelmatig beheer alsmede de monitoring van afvalstoffen en afvalwater. In de Nota van Toelichting staat dat dit artikel voor een aantal onderwerpen, waaronder afvalpreventie en afvalbeheer, is te beschouwen als de voortzetting van de zogenoemde verruimde reikwijdte van de Wm. De strekking van dit artikel is dat expliciet in de omgevingsvergunning aandacht dient te worden geschonken aan de genoemde milieuaspecten, indien deze voor de betrokken inrichting relevant zijn. Dit kan onder meer door het opnemen van voorschriften (zie het Staatsblad 2010, 143, p. 94).
De rechtbank overweegt dat de voorschriften in de omgevingsvergunning met betrekking tot het registreren en verstrekken van gegevens over de aanwezigheid en het gehalte van ZZS in afvalstoffen geen letterlijke of inhoudelijke herhaling vormen van de verplichtingen die volgen uit artikel 10.38, eerste lid, aanhef en onder c en artikel 10.39, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wm en het daarop gebaseerde Besluit melden. Weliswaar heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat een ontwerpbesluit ter inzage gelegd waarbij het Besluit melden wordt aangevuld met een informatieverplichting over de aanwezigheid van ZZS in afvalstoffen, maar een dergelijke verplichting gold nog niet ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. De Wm en het daarop gebaseerde Besluit melden kennen ook geen verplichting om het gehalte van deze stoffen te registeren en te rapporteren. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de voorschriften dan ook aan te merken als een aanvulling op de op eiseres rustende verplichtingen op grond van de Wm en het Besluit melden. De rechtbank ziet bevestiging hiervan in de Nota van Toelichting bij het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit melden, waarin staat dat het niets wijzigt aan de mogelijkheid voor bevoegde gezagen van ontdoeners en verwerkers van afvalstoffen om zo nodig in vergunningen nog aanvullende informatieverplichtingen op te leggen.
3. De rechtbank stelt voorop dat het niet op voorhand zeker is dat de kennis van het gehalte van ZZS in afvalstoffen altijd nodig is voor de bescherming van het milieu. Dat is bijvoorbeeld niet het geval als de verwerking van de afvalstof zonder meer leidt tot vernietiging van de ZZS. Ook kan de behoefte aan nauwkeurigheid en frequentie van metingen van het gehalte van ZZS in afvalstoffen van geval tot geval verschillen. Zoals staat vermeld in het Nota van Toelichting bij het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit melden is dat ook de reden waarom in dat besluit aan ontdoeners niet de verplichting wordt opgelegd om gehaltes van ZZS in afvalstoffen te bepalen. Als de afvalverwerker het gehalte van ZZS of andere aanvullende informatie nodig heeft voor zijn risicobeoordeling, dan kan hij de ontdoener daarom vragen. Partijen kunnen ook onderling afspreken wie eventueel benodigd onderzoek uitvoert. Dit betekent dat de afvalverwerker en de ontdoener met elkaar in gesprek moeten over de voor de afvalverwerking benodigde informatie. Dit laat de mogelijkheid echter onverlet dat het bevoegd gezag bij vergunningvoorschrift de ontdoener kan verplichten om informatie over ZZS aan een verwerker te leveren indien dat het doelmatig beheer van ZZS-houdende afvalstoffen dient. Het bevoegd gezag zal dat milieubelang in dat geval moeten motiveren aan de hand van de concrete afvalstromen binnen de inrichting.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende onderbouwd waarom het bepalen van het gehalte van ZZS in de specifieke afvalstromen (laboratoriumafval en schrootafval) van eiseres een doelmatig beheer van afvalstoffen dient en daarmee ook nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. De rechtbank betrekt daarbij dat eiseres ten aanzien van de afvalstoffen onweersproken naar voren heeft gebracht dat het om een beperkte, in samenstelling wisselende hoeveelheid gaat. De laboratoriumafvalstoffen worden als chemisch afval afgevoerd en verbrand door een externe gespecialiseerde partij. Met deze afvalverwerker heeft eiseres afspraken gemaakt over de wijze waarop de afvalstoffen worden aangeboden. Zo worden de restanten, afhankelijk van het soort restant, in verschillende afvalvaten gedaan. De afvalverwerker heeft eiseres nooit om meer informatie gevraagd over het gehalte van ZZS in de laboratoriumafvalstoffen. Het schrootafval wordt bovendien afgespoeld voordat het wordt meegegeven aan de schrootafvalverwerker, waardoor de kans op aanwezigheid van ZZS minimaal is.
Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank niet in waarom het voor de transporteur of afvalverwerker van belang is om te weten wat het gehalte van ZZS in die afvalstromen is. Het college heeft daarom onvoldoende gemotiveerd waarom de voorschriften nodig zijn ten behoeve van het doelmatig beheer van afvalstoffen, als bedoeld in artikel 5.7, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bor. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Den Haag
Datum Uitspraak : 09-04-2024
Eclinummer : ECLI:NL:RBDHA:2024:6657
Kees-Jan Mensinga