De raad is bevoegd om panden aan te wijzen als moderniseringsgebied maar heeft de gevolgen onvoldoende onderzocht. Bovendien is niet gemotiveerd waarom de eigenaren van de panden de kosten van de isolatiemaatregelen moeten dragen.
Casus
Bij besluit van 19 oktober 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam ten behoeve van het bestemmingsplan ‘Schiekadeblok’ hogere waarden als bedoeld in artikel 110a van de Wet geluidhinder vastgesteld. Bij besluit van 20 oktober 2022 heeft de raad het bestemmingsplan ‘Schiekadeblok’ vastgesteld. Het plan maakt de herontwikkeling van het gebied tussen de Schiekade, de Delftsestraat, het Delftseplein en het spooremplacement in Rotterdam mogelijk. Met het plan wordt onder andere in de renovatie en transformatie van een aantal binnen het plangebied aanwezige gebouwen voorzien. Van de bestaande panden zijn enerzijds de bestemmingen vastgelegd en welk gebruik mogelijk is en anderzijds is de mogelijkheid gegeven om op te hogen en aan te bouwen om de transformatie mogelijk te maken. Appellanten Urban Mids en C010 die in het gebied panden exploiteren maken bezwaar tegen de aanwijzing moderniseringsgebied. Die aanwijzing is volgens Urban Minds en C010 namelijk alleen op het onroerend goed van toepassing verklaard om de door de gemeente beoogde ontwikkelingen op naburige percelen mogelijk te maken, niet omdat het vastgoed van C010 aan modernisering of vervanging toe is. Als gevolg van het plan worden op korte afstand van poppodium Annabel nieuwe woningen mogelijk gemaakt. Uit diverse stukken blijkt dat ter plaatse van deze woningen niet kan worden voldaan aan de geldende geluidnormen zonder het treffen van zware constructieve geluiddempende maatregelen bij het poppodium. Volgens Urban Minds en C010 is de aanduiding bedoeld voor gevallen waarin de bestemming gehandhaafd zou kunnen worden, maar de kwaliteit van de bebouwing niet meer acceptabel is. De raad stelt dat uit de toelichting bij artikel 3.5 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) volgt dat hij de gronden in dit geval tot moderniseringsgebied kon aanwijzen, en hij geen misbruik maakt van zijn bevoegdheid. De raad wil zowel de nachthoreca (poppodium Annabel) behouden, als woningbouw mogelijk maken in het Schiekadeblok. Om dit mogelijk te maken moeten in het pand waar het poppodium is gevestigd isolatiemaatregelen worden getroffen. Er is een gebied aangewezen waar de bestaande binnenstedelijke bestemming wordt gehandhaafd, maar de kwaliteit niet meer acceptabel is. De bebouwing moet gemoderniseerd worden om een goede ruimtelijke ordening te waarborgen.
Rechtsvragen
1. Was de raad bevoegd om de panden van appellanten als moderniseringsgebied aan te wijzen?
2. Heeft de raad voldoende onderzocht wat voor appellanten de gevolgen van de aanwijzing tot moderniseringsgebied zijn en is voldoende onderbouwd waarom het redelijk is dat appellanten de kosten van isolatiemaatregelen moeten dragen?
Uitspraak
1. De toelichting (Kamerstukken II, 2002/03, 28 916, nr. 3, blz. 96) op artikel 3.5 van de Wro luidt: ‘In dit artikel is de zogenaamde moderniseringsbepaling uit artikel 32 van de Wsdv opgenomen. Deze houdt in dat bij het plan een gebied kan worden aangewezen waar de bestaande binnenstedelijke bestemming wordt gehandhaafd; de kwaliteit hiervan is echter niet meer acceptabel. Gedacht moet worden aan modernisering van de bestaande bebouwing door samenvoeging van panden en inpandige doorbraken, of door sloop van panden en vervangende nieuwbouw van soortgelijke, gemoderniseerde bebouwing in nagenoeg gelijke omvang. Dit kan betekenen dat de bebouwing qua bouwmassa ongeveer gelijk blijft maar dat de gebruiksruimten hierin worden veranderd. Zolang deze modernisering niet is voltooid wordt het gebruik geacht af te wijken van het plan, ook al is het feitelijk gebruik van het bouwwerk in overeenstemming met het plan. Deze fictie is van belang voor de mogelijkheid om zo nodig ter uitvoering van de in het bestemmingsplan opgenomen modernisering de grond en opstallen te kunnen onteigenen of om hierop een voorkeursrecht te kunnen vestigen.’
In paragraaf 4.1.3.8 van de plantoelichting staat over de toepassing van artikel 3.5 van de Wro: ‘Het bestemmingsplan maakt de grondige renovatie en op- en achterbouw van de panden aan de Delftsestraat mogelijk. De panden aan de Delftsestraat gaan hierdoor integraal deel uitmaken van het toekomstige Schiekadeblok, zoals beschreven in de Nota van Uitgangspunten en het Stedenbouwkundig plan. Voor de uitvoering van deze plannen is eerder een voorkeursrecht gevestigd op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten nu de gemeente geen eigenaar is van alle panden aan de Delftsestraat. De gemeente gaat ervan uit dat zij met de private eigenaars tot overeenstemming zal komen over de realisatie van het bestemmingsplan. Mocht dat niet lukken, dan wil de gemeente de panden verwerven en indien nodig onteigenen. In dat scenario wil de gemeente enige discussie voorkomen over de wijze van planuitvoering en benadrukken dat de gemeente een algehele modernisering van de panden voorstaat inclusief aan- en uitbouw. Om daar geen misverstanden over te laten bestaan, zijn de panden als moderniseringsgebied in de zin van artikel 3.5 van de Wro aangewezen.’
De Afdeling is van oordeel dat de raad op zichzelf de bevoegdheid heeft om de gronden van Urban Minds en C010 aan te wijzen als moderniseringsgebied in de zin van artikel 3.5 van de Wro. De tekst van dit artikel verzet zich hier niet tegen. Uit de toelichting op het artikel blijkt dat dit instrument er nadrukkelijk voor bedoeld is om ingrijpende inpandige verbouwingen of nieuwbouw te bewerkstelligen met als doel het vergroten van de bouwkundige kwaliteit daarvan. Hieronder kan naar het oordeel van de Afdeling ook het treffen van constructieve maatregelen om een pand uit akoestisch oogpunt meer geschikt te maken om te functioneren in de omgeving geschaard worden. Het pand houdt dezelfde functie en bestemming, maar de bebouwing moet gemoderniseerd worden vanwege omliggende functies. Weliswaar is de aanleiding daarvoor dat er ontwikkelingen in de omgeving zijn voorgenomen, maar uit artikel 3.5 van de Wro en de toelichting hierop volgt naar het oordeel van de Afdeling niet dat deze bepaling alleen kan worden toegepast als modernisering nodig is vanwege (enkel) de kwaliteit van het betrokken pand en dat daarbij geen relatie met de omgeving kan worden gelegd.
De Afdeling hecht eraan hierbij te overwegen dat de bevoegdheid gronden aan te wijzen als moderniseringsgebied een ingrijpende bevoegdheid betreft. Dat brengt met zich dat de raad bij de keuze gebruik te maken van deze bevoegdheid de aan de orde zijnde belangen zorgvuldig moet afwegen en dat het resultaat van die afweging geen onevenredige gevolgen mag hebben. Urban Minds en C010 en Delftsestraat B.V. hebben in hun beroepschriften erop gewezen dat de keuze de gronden als moderniseringsgebied aan te wijzen, voor hen onevenredige gevolgen heeft. De Afdeling bespreekt deze beroepsgrond van Urban Minds en C010 in overweging 18.3. De beroepsgrond van Delftsestraat B.V. komt aan de orde in overweging 23.1.
2. Urban Minds en C010 betogen dat de raad in artikel 7.3.1 van de planregels ten onrechte de verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat de nieuwe woningen er kunnen komen bij hen legt. Op grond van artikel 7.3.1 van de planregels moet namelijk met akoestisch onderzoek worden aangetoond dat de geluidbelasting vanwege muziekgeluid van Annabel niet hoger is dan 36 dB(A) ter hoogte van de gevels van de onderste woonlaag van de woningen. Dit is echter volgens Urban Minds en C010 de wereld op zijn kop, aangezien onderzoeksverplichtingen in dit verband voor rekening van de raad en/of de ontwikkelaar van woningen zouden moeten komen, en niet voor rekening van Urban Minds en CO10. Bovendien had de raad deze onderzoeken volgens Urban Minds en C010 al voor de vaststelling van het plan moeten uitvoeren. Hierbij merken Urban Minds en C010 op dat de woningen die ten noordoosten van de percelen van CO10 zijn geprojecteerd op een afstand van minder dan 30 m zijn voorzien, wat de door de VNG-brochure geadviseerde afstand tussen woningen en discotheken is. Verder wijzen Urban Minds en C010 erop dat om tot een akoestisch aanvaardbare situatie te komen, er zeer ingrijpende maatregelen aan poppodium Annabel moeten worden gerealiseerd. Urban Minds en C010 hebben een bouwkostenraming overgelegd, waaruit volgt dat het realiseren van deze maatregelen hen zo’n € 3 miljoen zouden kosten. Volgens Urban Minds en C010 heeft de raad bij de keuze hun pand aan te wijzen als moderniseringsgebied en op die manier af te dwingen dat Urban Minds en C010 de akoestische maatregelen zullen realiseren, onvoldoende rekening gehouden met de ingrijpende gevolgen hiervan.
In paragraaf 6.2 van de plantoelichting staat dat, om te beoordelen of het combineren van bedrijven met andere activiteiten in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, in het Rotterdamse beleid voor milieuzonering gebruik wordt gemaakt van indicatieve gebiedstypen en een bedrijvenlijst die is opgesteld door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten uit 2009 (hierna: de VNG-publicatie 2009). Paragraaf 6.2.1 van de plantoelichting eindigt met de volgende zin: ‘In het Schiekadeblok zijn geen bedrijfsactiviteiten en andere activiteiten aanwezig die vanwege de indicatieve afstanden voor milieuhinder van invloed zijn op de locaties waar woningen kunnen worden gerealiseerd.’
Urban Minds en C010 wijzen er terecht op dat deze laatste zin van de plantoelichting lastig te rijmen is met de komst van nieuwe woningen naast poppodium Annabel. De afstand tussen de nieuwe woningen en Annabel is namelijk een stuk minder dan de richtafstand van 30 m uit de VNG-publicatie 2009. Maar van een dergelijke richtafstand kan worden afgeweken. In de plantoelichting is een specifieke afweging gemaakt voor de vraag of poppodium Annabel en de nieuwe woningen naast elkaar kunnen bestaan. Daarover staat in paragraaf 6.3.7.1 van de plantoelichting dat er onderzoek is gedaan naar de invloed van horecagelegenheden op de woningen. Dit is het onderzoek ‘Akoestisch onderzoek ten behoeve van bestemmingsplan Schiekadeblok Rotterdam’ van 7 juni 2022 van Peutz (hierna: het akoestisch onderzoek). Hierin is ook gekeken hoe poppodium Annabel kan voortbestaan met de komst van de nieuwe woningen in de Schieblocktoren. In de plantoelichting staat hierover verder dat uit wordt gegaan van een zwaar isolatiepakket. In het akoestisch onderzoek wordt een voorstel gedaan voor de gevelisolatie van zowel de wandconstructie als de dakconstructie. Deze isolatie heeft tot gevolg dat het invallend muziekgeluidniveau maximaal 36 dB(A) bedraagt op de onderste woonlaag van de (geprojecteerde) zuidgevel van Schieblocktoren. Deze voorwaarde is opgenomen in de planregels.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hiermee op zichzelf voldoende gemotiveerd dat het vanuit ruimtelijk oogpunt mogelijk is de woningen op deze korte afstand van Annabel te situeren en dat in dit geval een kortere afstand kan worden aangehouden dan de richtafstand uit de VNG-publicatie 2009.
De Afdeling stelt vast dat artikel 7.3.1 van de planregels een gebruiksregel is. Omdat het onroerend goed van C010 is aangewezen als moderniseringsgebied, betekent dit dat zo lang niet wordt aangetoond dat de geluidbelasting vanwege muziekgeluid van Annabel niet hoger is dan 36 dB(A) ter hoogte van de gevels van de onderste woonlaag van de woningen, het gebruik van het pand als poppodium in strijd is met het bestemmingsplan. Niet in geschil is verder dat er ingrijpende maatregelen nodig zijn om aan artikel 7.3.1 van de planregels te voldoen. De raad heeft echter niet onderzocht wat de gevolgen hiervan zijn voor Urban Minds en C010. Ook heeft de raad niet gemotiveerd in hoeverre de gevolgen van deze planregel in combinatie met de aanwijzing van het pand als moderniseringsgebied aanvaardbaar zijn, en of het redelijk is dat Urban Minds en C010 en niet de gemeente of ontwikkelaar van de geplande woningen de financiële gevolgen daarvan moeten dragen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad de belangen van Urban Minds en C010 dan ook onvoldoende in kaart gebracht en onvoldoende in zijn belangenafweging betrokken. Dat is in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:4 van de Awb.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 21-05-2025
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2025:2292
Gijsbert Keus