Onder de Omgevingswet is de hoofdregel dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is om te beslissen op een aanvraag van een omgevingsvergunning. Gedeputeerde staten kunnen bevoegd zijn als sprake is van provinciaal belang. In dit geval heeft het college in redelijkheid kunnen beslissen dat geen sprake is van een dergelijk belang.
Casus
Het college van burgemeester en wethouders van Tilburg (het college) heeft een omgevingsvergunning verleend ter legalisatie van een bestaand voetpad direct aangrenzend aan de woning van eiser. Verder heeft het college het verzoek van eiser tot verzoek van verwijdering van dit pad afgewezen. Bij beslissing op bezwaar (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiser tegen deze besluiten ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. Hij betoogt onder meer dat niet het college bevoegd is om de omgevingsvergunning te verlenen, maar gaan gedeputeerde staten hierover. Ook is eiser van mening dat niet juist is geparticipeerd.
Rechtsvragen
1. Is het college bevoegd om de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) te verlenen?
2. Heeft op een juiste wijze participatie plaatsgevonden?
Uitspraak
Toetsingskader
Het bestreden besluit is tot stand gekomen op grond van de Omgevingswet (Ow). Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) in werking getreden. Als een aanvraag voor een omgevingsvergunning of een verzoek om handhaving is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Iw Ow het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag voor de omgevingsvergunning is ingediend op 12 maart 2024. Het verzoek om handhaving is van 7 juni 2023. Dit betekent dat de Ow van toepassing is op de omgevingsvergunning en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op het handhavingsbesluit.
Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow is het verboden om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Op de gronden is het Omgevingsplan gemeente Tilburg (het Omgevingsplan) van toepassing. Het voormalige bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan]’ (voormalig(e) bestemmingsplan) maakt onderdeel uit van het Omgevingsplan. De gronden zijn aangewezen voor de functie ‘Natuur’. In dit geval is sprake van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) omdat de activiteit in strijd is met het Omgevingsplan (zie onder A, van de bijlage bij artikel 1.1 van de Ow).
Uit artikel 8.0a, tweede lid, van het besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) volgt dat een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een BOPA alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Uit artikel 8.0b, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bkl volgt dat, op de beoordeling van een BOPA niet van provinciaal of nationaal belang, instructieregels over omgevingsplannen van overeenkomstige toepassing zijn (via artikel 2.22 van de Ow). Omdat het voetpad ligt in het gebied dat volgens de Omgevingsverordening Noord-Brabant onderdeel uitmaakt van het Natuur Netwerk Brabant (NNB), zijn de instructieregels van paragraaf 5.2.5 van overeenkomstige toepassing op de beoordeling van deze BOPA.
1. Deze beroepsgrond slaagt niet. Onder de Ow is de hoofdregel dat het college bevoegd is om te beslissen op een aanvraag van een omgevingsvergunning (artikel 5.8 van de Ow). GS kunnen bevoegd zijn als sprake is van provinciaal belang. Dit volgt uit artikel 5.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow. In dit artikel staat dat bij algemene maatregel van bestuur GS kunnen worden aangewezen als het bevoegde gezag om te beslissen op aanvragen voor omgevingsplanactiviteiten van provinciaal belang. In artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder a, van het Omgevingsbesluit (Ob) staat (opnieuw) dat GS beslissen op een aanvraag van een omgevingsplanactiviteit van provinciaal belang. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat het begrip ‘provinciaal belang’ bewust niet nader is ingevuld in de Ow, maar dat het aan het bestuursorgaan is om dit belang te motiveren waarbij artikel 2.3 van de Ow in acht moet worden genomen (Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 399 en 481). Of een bepaald onderwerp of project als van provinciaal belang kan worden aangemerkt, is afhankelijk van de bestuurlijke context op een bepaald moment. In de toelichting bij het Ob staat dat dit betekent dat provinciaal belang naar tijd en plaats kan verschillen (Stb. 2023, 290 , p. 273). Om deze reden geeft het Ob ook geen definitie van provinciaal belang en moet provinciaal belang bij voorkeur blijken uit op provinciaal niveau vastgestelde beleidsstukken en visies. Of sprake is van een provinciaal belang is dus een afweging die ligt bij het bestuursorgaan. De rechtbank dient daarom te beoordelen of het college in redelijkheid heeft kunnen beslissen dat geen sprake is van provinciaal belang. De rechtbank oordeelt dat dit het geval is. De rechtbank weegt mee dat het om een relatief klein pad gaat dat er ligt sinds 2008, aan de rand van het NNB en in de bufferzone. Daarnaast blijkt uit het advies van de ecoloog dat het behouden van het voetpad niet zorgt voor verstoring van de natuur omdat het voetpad ligt in de bufferzone aan de zijde van de wijk, het voetpad relatief smal is en alleen kan worden gebruikt door voetgangers en fietsers. Het college was dus conform de hoofdregel bevoegd om te beslissen op de aanvraag van de omgevingsvergunning.
2. Deze beroepsgrond slaagt niet. Volgens het systeem van de Ow is het een aanvraagvereiste om aan te geven of is geparticipeerd (artikel 7.4 van de Omgevingsregeling). De gemeenteraad kan ingevolge artikel 16.55, zevende lid, van de Ow gevallen aanwijzen wanneer participatie verplicht is. Het college stelt dat de gemeenteraad bij besluit van 18 december 2023 heeft bepaald dat participatie voor alle BOPA’s verplicht is. De wijze waarop deze participatie plaats dient te vinden is uitgewerkt in de Richtlijn. Samengevat leest de rechtbank dat een initiatiefnemer volgens de Richtlijn het plan bespreekt in de omgeving door middel van een Omgevingsdialoog. Voor een plan in categorie A moet een initiatiefnemer de directe omgeving per brief of persoonlijk informeren, de reacties gebundeld opnemen in een gespreksverslag en dit verslag laten ondertekenen. Uit het bestreden besluit volgt dat een bewonersbrief is rondgestuurd en dat één negatieve reactie is binnengekomen. Dit betekent dat de participatie vooraf heeft plaatsgevonden. De rechtbank oordeelt dat is geparticipeerd conform de Richtlijn voor een initiatief in categorie A. Uit de Richtlijn volgt niet dat een BOPA niet kan worden geschaard onder categorie A. De rechtbank oordeelt dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn waaruit blijkt dat niet voldoende is geparticipeerd.
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Zeeland-West-Brabant
Datum Uitspraak : 12-06-2025
Eclinummer : ECLI:NL:RBZWB:2025:3708
Ruud Veenhof