Uitgaande van de letterlijke tekst is in dit geval artikel 2.25 van het Besluit bouwwerk leefomgeving van toepassing. Ook acht de rechtbank de bouwactiviteiten onder de Omgevingswet (Ow) vergunningplichtig. Daarom heeft het college ten onrechte gesteld dat het kon afzien van handhavend optreden, omdat de bouwwerkzaamheden vergunningvrij onder de Ow zouden kunnen worden uitgevoerd.
Casus
Eisers hebben het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen (het college) verzocht om handhavend op te treden tegen de constructieve werkzaamheden in een pand.
Het college heeft met het primaire besluit een last onder dwangsom aan derde-partij opgelegd. Met het bestreden besluit op het bezwaar van de derde-partij heeft het college dat bezwaar gegrond verklaard en de last onder dwangsom herroepen. Eisers hebben tegen dit besluit beroep ingesteld.
Niet in geschil is dat bij het verbouwen van het pand sprake is geweest van bouwactiviteiten als bedoeld in de Omgevingswet (Ow). Ook niet in geschil is dat bij die verbouwing wijzigingen zijn aangebracht in de draagconstructie (balken, binnenmuur en vloer). Verder is niet in geschil dat voor deze werkzaamheden onder het oude recht een vergunning was vereist op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Gelet op de jurisprudentie van de Afdeling over het overgangsrecht van de Ow, ziet de rechtbank zich gesteld voor de vraag of evenwel van handhaving zou moeten worden afgezien omdat de uitgevoerde werkzaamheden onder de Ow niet vergunningplichtig zouden zijn.
Eisers betogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de uitgevoerde bouwwerkzaamheden onder de Ow vergunningvrij zijn. Anders dan verweerder meent, ziet de bouwactiviteit volgens eisers op een bouwwerk met een dak. Het pand heeft immers een dak, is hoger dan 5 meter en bestaat uit meer dat één bouwlaag, waarbij op de tweede en hogere bouwlagen verblijfsgebieden aanwezig zijn. Volgens eisers betekent dit dat uit artikel 2.25 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) in samenhang gelezen met artikel 2.27, eerste lid, aanhef en onder b, onder 1º, van het Bbl, volgt dat op grond van artikel 5.1, tweede lid, van de Ow voor de bouwwerkzaamheden een omgevingsvergunning is vereist.
Daar komt bij dat de veiligheid in het geding is omdat aan het pand constructieve wijzigingen zijn uitgevoerd, die niet zijn getoetst. Het college heeft daarom ten onrechte op grond van een belangenafweging geweigerd om handhavend op te treden, aldus eisers.
Het college meent dat de bouwactiviteiten onder de Ow niet vergunningplichtig zijn. Het betreft volgens het college bouwactiviteiten met betrekking tot een bouwwerk zonder dak, zoals bedoeld in artikel 2.26 van het Bbl. Het college merkt daarbij op dat in de nota van toelichting bij het Bbl (NvT) geen expliciete toelichting is gegeven op de wijze waarop het onderscheid in bouwwerken met en zonder dak moet worden gemaakt. Het college heeft daarom aansluiting gezocht bij de uitleg gegeven door het Informatiepunt leefomgeving (Iplo). Op de website van het Iplo staat: ‘Gaat het om het aanpassen, veranderen, vergroten van een bestaand bouwwerk? Bijvoorbeeld het weghalen van een draagmuur in een bestaand bouwwerk of het plaatsen van een dakkapel, antenne, airco, zonnepanelen, warmtepomp, balkon, schoorsteen, zonnewering op of tegen een bestaand bouwwerk? Dan kijkt u of het onderdeel waar het om gaat (zoals dakkapel, airco) een dak heeft of niet. Zo ja, dan kijkt u in artikel 2.25 van het Bbl. Zo nee, dan kijkt u in artikel 2.26 van het Bbl. De hoogte van 5 m in die artikelen geldt ook voor de hoogte van dat onderdeel boven de grond.’ Deze uitleg brengt met zich mee dat er geen sprake meer is van een overtreding onder het nieuwe recht, wat de intrekking van het primaire besluit rechtvaardigt, aldus het college.
Rechtsvraag
Heeft het college kunnen afzien van handhaving op de grond dat onder de Ow de bouwwerkzaamheden vergunningvrij kunnen worden uitgevoerd?
Uitspraak
Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Ow is een bouwactiviteit alleen vergunningplichtig voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. Die aanwijzing gebeurt in het Bbl. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen bouwactiviteiten met betrekking tot bouwwerken mét een dak (artikel 2.25 Bbl) en zonder een dak (artikel 2.26 Bbl). Die artikelen gelden als hoofdregel voor de aanwijzing van vergunningplichtige gevallen. In artikel 2.27 van het Bbl staan vervolgens de uitzonderingen op die aanwijzing.
Hoewel er in publicaties over de vergunningplicht – waaronder de website van het Iplo – van uit wordt gegaan dat voor het bepalen van de vergunningplicht voor bouwactiviteiten bij verbouw moeten worden gekeken naar het onderdeel van, op of tegen het bestaande bouwwerk waar de bouwactiviteiten betrekking op hebben, vind de rechtbank daarvoor geen enkele aanwijzing in de NvT (Staatsblad 2022, 145). Er wordt, in de periode hier van belang, in de artikelen 2.25 en 2.26 van het Bbl geen onderscheid gemaakt naar onderdelen van bouwwerken. Dat onderscheid komt wel terug in (de toelichting bij) artikel 2.27 van het Bbl. Zie pagina 87: In het eerste lid, onder b, zijn verbouwingen van een bestaand bouwwerk, als voldaan is aan enkele randvoorwaarden, ook uitgezonderd van de vergunningplicht. Het gaat hier dan bijvoorbeeld om het verbouwen van een badkamer of het vergroten van een kamer door het doorbreken van een niet-dragende wand. Ook gewoon onderhoud van bouwwerken valt onder dit voorschrift en is dus vergunningvrij. Wanneer de draagconstructie, de indeling in brandcompartimentering of de isolatie vernieuwd of veranderd wordt in een bestaand bouwwerk, kan de generieke uitzondering voor verbouwingen in het eerste lid, onder b, niet worden toegepast en blijft dus sprake van een vergunningplicht. Uitgaande van de letterlijke tekst van artikel 2.25 namelijk ‘een bouwactiviteit, voor zover die betrekking heeft op een gebouw of een ander bouwwerk met een dak’, oordeelt de rechtbank dat in dit geval artikel 2.25 van het Bbl van toepassing is. Omdat het pand een gebouw betreft dat hoger is dan 5 meter (artikel 2.25, aanhef en onder b, van het Bbl) en geen van de uitzonderingen in artikel 2.27 van het Bbl van toepassing is (mede gezien het feit dat de bouwactiviteiten zagen op wijziging van de draagconstructie), acht de rechtbank de bouwactiviteiten ook onder de Ow vergunningplichtig. In dit geval blijft dus op de sanctiebesluiten van 22 december 2023 en 18 maart 2024 het oude recht van toepassing.
Gelet op deze conclusie heeft het college in het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank niet kunnen afzien van handhaving op de grond dat onder de Ow de bouwwerkzaamheden vergunningvrij kunnen worden uitgevoerd. Het college heeft ten onrechte niet onderkend dat zij in beginsel gebruik moest blijven maken van de bevoegdheid om handhavend tegen de overtreding op te treden.
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Noord-Nederland
Datum Uitspraak : 13-02-2026
Eclinummer : ECLI:NL:RBNNE:2026:407
Ruud Veenhof