Tussenuitspraak over bestemmingsplan ‘Wereld van de Efteling 2030’. Natuurnetwerk Brabant, ladder voor duurzame verstedelijking, spuitzone, verkeer, geluid, Wnb.

Casus

Het bestemmingsplan ‘Wereld van de Efteling 2030’ voorziet in een uitbreiding van het attractiepark in oostelijke en westelijke richting, de aanleg van een nieuwe parkeervoorziening aan de westzijde en het parkeren op afstand aan de oostzijde, een uitbreiding van verblijfsrecreatieve voorzieningen, een aanpassing van de golfbaan en aanpassingen van de infrastructuur. Er is beroep ingesteld door een tweetal groepen van omwonenden. De beroepsgronden zien onder meer op de milieueffectrapportage, de ladder voor duurzame verstedelijking verkeer, parkeren, geluid, en natuur. Een van de appellanten is een kwekerij voor rotsplanten, die stelt dat hij in zijn bedrijfsvoering wordt beperkt.

Rechtsvraag

1. Is in het milieueffectrapport (MER) voldoende onderzoek gedaan naar alternatieven?

2. Leidt de verwezenlijking van de natuurbrug tot een verbetering van de kwaliteit van het Natuur Netwerk Brabant (NNB) als geheel?

3. Is een uitbreiding van een attractiepark met verblijfsaccommodaties buiten bestaand stedelijk gebied zonder meer aanvaardbaar wanneer uitbreiding op het bestaande terrein binnen bestaand stedelijk gebied niet mogelijk is vanwege een laag (maximaal toelaatbaar) bebouwingspercentage?

4. Moet een afsluiting van een weg die volgens de raad noodzakelijk is voor een goede verkeersafwikkeling via een voorwaardelijke verplichting in een bestemmingsplan worden vastgelegd?

5. Kan bij de berekening van de geluidbelasting ten gevolge van wegverkeer worden uitgegaan van de jaargemiddelde etmaalintensiteit als de betreffende weg slechts een deel van het jaar in gebruik is?

6. Is bij de beoordeling van de geluidbelasting vanwege de camperparkeerplaats uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden?

7. Moet bij de vaststelling van het bestemmingsplan rekening worden gehouden met een mogelijke toekomstige spuitzone bij een agrarisch bedrijf?

8. Is er in dit geval verwevenheid aan te nemen tussen het individuele belang van appellant en het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen?

9. Is het herstelbesluit vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb?

Uitspraak

1. De Afdeling is van oordeel dat voor de bestaande onderdelen van de Efteling, in het bijzonder het attractiepark en de bestaande verblijfsrecreatie, verplaatsing naar een andere locatie geen redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatief is. Voor deze bestaande onderdelen mocht de huidige locatie in het MER daarom als uitgangspunt worden genomen. Voor de nieuwe onderdelen van het MER heeft de raad aansluiting gezocht bij de zonering die in het Masterplan is weergegeven. De raad heeft hierover ter zitting toegelicht dat de zonering aansluit bij de ligging van de bestaande voorzieningen en de kenmerken van de omgeving. Voor de locatiekeuze voor de nieuwe onderdelen is bepalend geweest dat de raad en de Efteling de verkeersstromen zo veel mogelijk willen beperken. Daarom is er onder meer voor gekozen om de uitbreiding van het attractiepark te laten aansluiten op het bestaande attractiepark en is ervoor gekozen om de nieuwe verblijfsrecreatie in de directe omgeving van het attractiepark te realiseren. Verder stelt de Afdeling vast dat door de ligging van het plangebied ten opzichte van de N261, het Natura 2000-gebied ‘Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen’ en de kern Kaatsheuvel een uitbreiding in oostelijke of noordelijke richting niet goed mogelijk is. Voor de camperparkeerplaats zou een alternatieve locatie in het plangebied mogelijk denkbaar zijn, maar de Afdeling volgt het standpunt van de raad dat van een andere locatie voor de camperparkeerplaats op het niveau van het plan als geheel geen wezenlijk andere milieueffecten te verwachten zijn.

Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat er voor de locatie van de nieuwe functies geen redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven zijn die in het MER hadden moeten worden beschreven. Het alternatievenonderzoek in het MER mocht daarom beperkt blijven tot de verkeersalternatieven.

Gelet op het voorgaande is het alternatievenonderzoek in het MER niet in strijd met artikel 7.7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer.

2. Het plan voorziet deels in uitbreiding van de Efteling op gronden die vóór het nemen van het herbegrenzingsbesluit waren aangewezen als NNB.

De Afdeling overweegt dat de te vervallen locaties solitair gelegen gronden betreffen, die in de bestaande situatie van de rest van het NNB afgescheiden worden door infrastructuur of door percelen zonder natuurfunctie. In de toelichting is voorts vermeld dat vanwege de aantasting van de NNB een natuurcompensatieplan is opgesteld. Tevens is een uitgebreide motivering gegeven van de toepassing van de saldobenadering. Hierin is uiteengezet dat er financieel gecompenseerd zal worden om, vanuit ecologisch oogpunt, op de meest waardevolle manier invulling te geven aan de saldobenadering. Het compensatiebedrag zal worden ingezet om een verbinding te realiseren tussen twee belangrijke natuurgebieden, ‘De Loonse en Drunense Duinen’ en ‘Huis ter Heide’. Door de aanleg van deze zogenoemde natuurbrug wordt het functioneren van het natuurnetwerk verbeterd ten opzichte van de situatie dat de geïsoleerd gelegen percelen behouden zouden blijven.

De Afdeling is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat verwezenlijking van de natuurbrug tot een verbetering van de kwaliteit van het NNB als geheel leidt ten opzichte van de situatie dat de geïsoleerd gelegen percelen zouden blijven behoren tot het NNB. De op grond van de Verordening verplichte compensatie kan ook plaatsvinden door financiële compensatie.

3. Volgens de Afdeling verlangt artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, nu het bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een deugdelijke motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien. Gelet op de omstandigheid dat de Efteling een bestaand attractiepark is dat van oudsher op deze locatie is gevestigd, en mede gezien de bezwaren tegen splitsing van de Efteling over twee locaties, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet elders op een andere locatie binnen het bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien in de behoefte aan nieuwe dag- en verblijfsrecreatieve voorzieningen.

Gegeven het feit dat in de huidige situatie ten minste 89 procent van het attractiepark van de Efteling niet is bebouwd, mist de Afdeling evenwel een nadrukkelijke motivering van de raad waarom niet in dit bestaand stedelijk gebied zou kunnen worden voorzien in de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling. Noch uit de toelichting bij het plan, noch anderszins blijkt dat de raad heeft bezien of binnen het bestaande attractiepark gronden beschikbaar en geschikt zijn, om daar in de behoefte aan nieuwe attracties en verblijfsaccommodaties te voorzien. Enkel de wens van de Efteling en het gemeentelijk beleidsuitgangspunt om ten hoogste 11 procent van het attractiepark te bebouwen, is onvoldoende om deze beoordeling achterwege te laten. De Afdeling mist een vanuit zorgvuldig ruimtegebruik vereiste afweging tussen het al dan niet verhogen van de bebouwingsconcentratie in het attractiepark, en het al dan niet behouden van (landbouw)gronden buiten bestaand stedelijk gebied. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat onvoldoende is gemotiveerd waarom niet in het bestaand stedelijk gebied in de behoefte aan de nieuwe stedelijke ontwikkelingen kan worden voorzien.

4. Naar het oordeel van de Afdeling is het toereikend dat de afsluiting kan worden bewerkstelligd door een verkeersbesluit van het college van burgemeester en wethouders; het plan hoefde hiervoor geen voorwaardelijke verplichting te bevatten.

5. De Wgh en het daarbij behorende Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 gaan ervan uit dat de geluidbelasting als etmaalwaarde wordt berekend op basis van de jaargemiddelde verkeersintensiteiten voor de dag-, avond- en nachtperiode. Het plan is dan ook niet vastgesteld in strijd met de Wgh. Uit een aanvullende berekening blijkt dat de geluidbelasting op de uitzonderingsdagen gemiddeld 45 dB bedraagt. Op de drukste dagen zou zelfs met een verdubbeling van de verkeersintensiteit nog aan de grenswaarde van 48 dB worden voldaan. Verweerder heeft dit naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening kunnen achten.

6. Verweerder is bij de vaststelling van het plan niet uitgegaan van een worstcase-situatie voor de invulling van de bestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’. Het perceel is namelijk zo groot dat aannemelijk is dat hier een groter aantal campers kan worden geplaatst. Bovendien is het aantal standplaatsen voor campers in het plan niet begrensd. Naar het oordeel van de Afdeling kon verweerder zich daarom voor zover het gaat om de mogelijke ruimtelijke gevolgen voor dit plandeel, niet zonder meer baseren op de uitkomsten van het aanvullend geluidonderzoek.

7. Spuiten met gewasbeschermingsmiddelen op een manier waarbij een spuitzone moet worden aangehouden, maakt geen deel uit van de huidige bedrijfsvoering. De raad heeft ter zitting onweersproken gesteld dat machinaal spuiten bij dit type teelt niet voorkomt. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan maakt het echter mogelijk dat op het perceel [locatie 7] in de toekomst op minder dan 50 m van de verblijfsaccommodaties een ander type agrarisch bedrijf wordt uitgeoefend, waarbij wel een spuitzone moet worden aangehouden. De raad is, door geen rekening te houden met een spuitzone, niet uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het geldende bestemmingsplan. De Afdeling wijst hierbij op onder meer de uitspraak van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:868, onder 62.1.

8. De Afdeling wijst op haar uitspraak dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Bij de beantwoording van de vraag of verwevenheid als hiervoor bedoeld kan worden aangenomen, wordt onder meer rekening gehouden met de situering van de woning van de appellant, al dan niet tussen overige bebouwing, met de afstand tussen de woning van appellant en het natuurgebied, met hetgeen aanwezig is in het gebied tussen de woning en het Natura 2000-gebied en met het al dan niet bestaande, gehele of gedeeltelijke directe zicht vanuit de woning op het gebied.

Het Natura 2000-gebied ‘Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen’ ligt direct ten oosten van de N261. De dichtstbijzijnde woning is die van een van de appellanten. De woning staat tegenover het Natura 2000-gebied. De afstand tot het Natura 2000-gebied is ongeveer 80 m vanaf de perceelsgrens en ongeveer 150 m vanaf de woning. Naar het oordeel van de Afdeling is die afstand kort genoeg om in dit geval verwevenheid aan te nemen tussen het individuele belang van appellant bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn leefomgeving met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen. Daarbij is van belang dat er tussen het perceel van appellant en het Natura 2000-gebied geen bebouwing aanwezig is. De aanwezigheid van de N261 tussen het perceel en het Natura 2000-gebied doet naar het oordeel van de Afdeling bij deze korte afstand niet af aan de verwevenheid.

9. Het herstelbesluit is in strijd met artikel 3:2 van de Awb vastgesteld. In het kader van de bestuurlijke lus zal de raad alsnog sluitend moeten onderbouwen dat de stikstofdepositie niet toeneemt, dan wel dat significante negatieve effecten ondanks een toename van de stikstofdepositie toch uitgesloten zijn. Als dat niet mogelijk is, zal alsnog aan de hand van de daarvoor geldende criteria moeten worden beoordeeld of de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied ‘Loonse en Drunense Duinen & Leemkuilen’ worden aangetast. In dat geval moet de raad ook nagaan of de voorgenomen maatregelen, voor zover die niet in de voortoets mogen worden betrokken, als mitigerende maatregelen in de beoordeling kunnen worden betrokken.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 14-10-2020
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2020:2439
Jelle van de Poel