Bij de toetsing aan artikel 2.7 van de Wnb kan niet zonder meer van de haalbaarheid van de emissiefactoren in de Rav worden uitgegaan.

Casus

Gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant hebben een vergunning verleend op basis van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor het uitbreiden/wijzigen van een veehouderij. Door gebruik te maken van een emissiearm stalsysteem (A1.13) wil de veehouderij meer dieren houden ten opzichte van de referentievergunning, terwijl de stikstofemissie daarbij ten opzichte van de referentiesituatie niet toeneemt. Eiseres wijst op twijfels in meerdere algemene onderzoeken over de prestaties van emissiearme stalsystemen, waaronder het door de veehouderij gebruikte stalsysteem. Het is maar de vraag of van de emissiefactor in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav) mag worden uitgegaan en of het stalsysteem zal presteren zoals beloofd. Er is volgens eiseres daarmee geen zekerheid dat de stikstofdepositie niet toeneemt. De rechtbank heeft STAB ingeschakeld om de rechtbank te adviseren over de onderbouwing van de emissiefactor uit de Rav voor het stalsysteem. De rechtbank heeft het STAB-verslag geanonimiseerd bij de uitspraak gevoegd.

Rechtsvragen

1. Is de emissiefactor in de Rav (de Rav-factor) voor staltype A.1.13 op de juiste wijze vastgesteld?
2. Kan voor de onderbouwing van een Wnb-vergunning worden aangesloten bij de emissiefactoren uit de Rav voor emissiearme stalsystemen?
3. Kan worden geborgd dat het emissiearme stalsysteem doet wat de Rav belooft?

Uitspraak

1. STAB heeft vastgesteld dat bij de vaststelling van de Rav-factor in 2019 de metingen van het onderzoeksbureau uit 2012-2014 niet zijn gecorrigeerd. Het is STAB niet duidelijk geworden waarom in 2019 de ongecorrigeerde metingen uit 2012-2014 zijn meegenomen bij de bepaling van de Rav-factor. STAB heeft berekend wat het rekenkundige gemiddelde van alle metingen is als de metingen uit 2012-2014 wel worden gecorrigeerd vanwege het te lage ventilatiedebiet. Dat is (afgerond) 7 kg NH3 per dierplaats per jaar en niet (afgerond) 6 kg NH3 per jaar. Dit is bevestigd door een externe deskundige die voorheen werkzaam was bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO).
De rechtbank heeft van verweerder geen afdoende verklaring gekregen voor het meenemen van metingen zonder ventilatiecorrectie bij de totstandkoming van de Rav-factor in 2019. De huidige Rav-factor voor stalsysteem A.1.13 kan alleen daarom al niet als de best beschikbare wetenschappelijke kennis worden beschouwd. De rechtbank vindt bevestiging voor dit oordeel in de reactie van de staatssecretaris en de geadviseerde wijziging van de huidige Rav-factor. De rechtbank neemt de bedenkingen in de voorgaande rechtsoverweging mee in haar oordeel. In het midden kan blijven of het toepassen van een ventilatiecorrectiefactor bij proefstalmetingen is toegelaten binnen het NEMA-meetprotocol en of deze factor bij alle stallen of slechts bij een deel van de stallen zou moeten worden toegepast. Het bestreden besluit is uitsluitend gebaseerd op een verwijzing naar de Rav-factor en niet op de onderliggende proefstalmetingen. Als de Rav-factor wordt aangepast, betekent dat direct dat het bestreden besluit onvoldoende is onderbouwd.

2. De rechtbank zal hierna onderzoeken of uit kan worden gegaan van de te corrigeren Rav factor. Daarmee gaat de rechtbank eigenlijk in op de hamvraag: kan van de Rav factor voor dit emissiearme stalsysteem worden uitgegaan bij de beoordeling van de gevolgen van het project?
Op basis van de bevindingen van de STAB en de algemene rapporten stelt de rechtbank vast dat een aantal factoren van invloed kan zijn op de ammoniakemissie van emissiearme stalsystemen in de praktijk.

De voersamenstelling (melkureum gehalte en ruw eiwit gehalte)
Bij het vaststellen van de Rav-emissiefactor wordt (op basis van het meetprotocol) uitgegaan van de gemiddelde waarde van 23 mg melkureum per 100 ml melk. Deze standaardisering wordt echter losgelaten voor de praktijk. Er wordt géén standaard voer genoemd in de stalbeschrijving van het betreffende systeem, dit is de vrije keuze van de agrariër. De voersamenstelling heeft echter wel een aanzienlijke invloed op de ammoniakemissie. Per punt stijging van het melkureumgehalte neemt de ammoniakemissie met 2,5% toe. Artikel 2, derde lid, van de Rav voorziet in de mogelijkheid van verlaging van een emissiefactor bij het toepassen van een voer- of managementmaatregel als bedoeld in bijlage II van de Rav. Er is echter geen correctiemogelijkheid indien de voersamenstelling leidt tot een hogere ammoniakemissie dan waar de Rav van uitgaat. Als met een wijziging naar een emissiearm stalsysteem het aantal gehouden dieren ook wordt vergroot, kan de invloed van de voersamenstelling zwaarder gaan wegen. De rechtbank beschouwt de samenstelling van het veevoer niet als een onderdeel van het project. Een andere uitleg zou impliceren dat bij iedere wijziging van het veevoer een nieuwe natuurvergunning nodig kan zijn. De rechtbank acht het verder, in tegenstelling tot verweerder, niet aannemelijk dat iedere veehouder hetzelfde veevoer gebruikt of dat dit zich zal uitmiddelen. Gelet op de invloed van de voersamenstelling is niet zeker dat toepassing van het emissiearme stalsysteem zonder meer zal leiden tot de beloofde ammoniakreductie per dier.

De met mest besmeurde oppervlakte per dierplaats
Hoe groter de oppervlakte, hoe meer ammoniakemissie. Bij de vaststelling van de Rav-factor is in het meetprotocol een standaard oppervlakte van 4,5 m2 per dierplaats opgenomen. In de stalbeschrijving (bijlage 2) is echter een maximum emitterend oppervlak voor dit staltype vastgelegd op 5,5 m2 per dierplaats. De ammoniakemissie is in dat geval 2,8% structureel hoger. De rechtbank is van oordeel dat verweerder alleen daarom al niet zonder meer kan uitgaan van de emissiefactor in de Rav. Als het bedrijf in werking is conform de stalbeschrijving met een grotere oppervlakte per dierplaats, dan leidt dit verschil al tot een hogere ammoniakemissie. De rechtbank neemt verder in aanmerking dat in het CDM rapport wordt opgemerkt dat bij een onderbezetting van de melkveestal (waarbij dus niet alle dierplaatsen worden benut) het emitterend met mest besmeurd oppervlakte per dier feitelijk groter is dan de oppervlakte waar de Rav emissiefactor van uitgaat, hetgeen zal leiden tot een hogere ammoniakemissie. Bij de proefmetingen van verschillende stallen was ook sprake van een onderbezetting. De randvoorwaarden voor de proefmetingen schrijven voor dat bij een afwijking van meer dan 10% het niet gebruikte oppervlak moet zijn afgedekt, maar onduidelijk is of dat is gebeurd. Zolang dat onduidelijk is, is eveneens onduidelijk of de proefmetingen een representatief beeld hebben gegeven. Overigens hadden proefmetingen in een stal met onderbezetting zonder correctie logischerwijze volgens de rechtbank moeten leiden tot een onderschatting van de ammoniakemissiefactor.

Het onderhoud van de stal (schoonmaken) en de frequentie van de mestschuif
Deze frequentie wordt wel in de stalbeschrijving vastgelegd. Hoe hoger de frequentie, des te minder ammoniakemissie. In de stalbeschrijving staat dat de mest ten minste iedere 1,5 uur van de vloer dient te worden verwijderd met de mestschuif. De rechtbank kan uit de stukken niet afleiden hoe deze frequentie in de stalbeschrijving is bepaald en gaat ervan uit dat dit is gebeurd op basis van de metingen in de proefstallen. Uit het STAB-advies blijkt echter dat de frequentie van de mestschuif ook wisselde tijdens de proefstalmetingen. Naar de totstandkoming van de frequentie en de invloed van andere managementsystemen zou nader onderzoek kunnen worden verricht, hetgeen ook wordt aanbevolen in het CDM-advies. De omstandigheid dat nader onderzoek wordt geadviseerd, impliceert ook dat niet zonder meer kan worden uitgegaan van de emissiefactor in de Rav. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat de proefstalmetingen plaats hebben gevonden in nieuwe stallen met goed werkende systemen. De systemen zijn wel onderhoudsgevoelig en het is de rechtbank onduidelijk of bij oudere stallen dezelfde mate van reiniging kan worden gehaald. De rechtbank is van oordeel dat om deze reden verweerder niet zonder meer kan verwijzen naar de Rav.

Hiernaast zijn overige factoren van invloed op de ammoniakemissie van een stal, zoals de toepassing van stalventilatie om te koelen en de invloed van natuurlijke ventilatie en ligging van andere stallen nabij de proefstal. De rechtbank gaat er op basis van het STAB-advies van uit dat de invloed hiervan relatief beperkt is. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat een emissiefactor niet wordt bepaald op basis van metingen in één proefstal. Dit geldt niet voor het ventilatiedebiet, dat is wel van belang. De rechtbank verwijst naar de beantwoording van de vorige vraag.
De rechtbank is, gelet op de hierboven genoemde factoren, van oordeel dat niet met de op basis van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vereiste zekerheid kan worden gezegd dat een emissiearm stalsysteem in iedere stal op dezelfde wijze zal presteren en zal blijven presteren conform de emissiefactor in de Rav. Daarom kan verweerder niet zonder meer van de emissiefactor in de Rav uitgaan en staat niet vast dat toepassing van de aangevraagde emissiearme stalsystemen daadwerkelijk zal leiden tot een gelijkblijvende of lagere stikstofdepositie. Dat betekent dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden gaan optreden en dat, ondanks de wetswijziging van 1 januari 2020, dit bedrijf (en veel andere bedrijven) nog steeds een natuurvergunning nodig zouden kunnen hebben. Deze natuurvergunning kan pas worden verleend ná een passende beoordeling.

3. De vervolgvraag is of op een andere wijze kan worden geborgd dat het emissiearme stalsysteem doet wat de Rav belooft. De rechtbank gaat hier wat dieper op in uit oogpunt van finale geschilbeslechting. Op dit moment zijn nog geen systemen beschikbaar om doorlopend de ammoniakemissie van een open stal te meten of te monitoren. De rechtbank heeft partijen gevraagd of deze systemen beschikbaar komen, maar dat is volgens hen niet het geval. Een andere methode zou zijn om nog meer proefmetingen te laten uitvoeren, zodat de Rav-factoren beter worden onderbouwd. Dit kost echter veel tijd. De rechtbank gaat daarom dieper in op de hierboven genoemde factoren die leiden tot onzekerheid.

De voersamenstelling (melkureum gehalte en ruw eiwit gehalte)
Door het voorschrijven van een bepaalde voersamenstelling kan de onzekerheid worden weggenomen. Naar het oordeel van de rechtbank kan het vastleggen van de voersamenstelling als beschermingsmaatregel worden aangemerkt. Deze maatregel kan worden betrokken bij de passende beoordeling. De rechtbank acht een natuurvergunning dan noodzakelijk en is van oordeel dat de voersamenstelling in een voorschrift aan de vergunning zal moeten worden verbonden. Naarmate de agrariër meer vrijheid zal willen hebben, zal hij een buffer moeten aanleggen door minder dieren te gaan houden dan maximaal mogelijk is op basis van de Rav-factor.

De met mest besmeurde oppervlakte per dierplaats
De wisselende oppervlakte per gehouden dier (afhankelijk van de veebezetting) is ook een oorzaak voor onzekerheid. Door het voorschrijven van een bepaalde oppervlakte per dierplaats kan deze onzekerheid worden weggenomen. Hierbij is wel van belang dat een agrariër niet verplicht kan worden om zijn volledige vergunning te gebruiken. Het voorschrift kan dan worden nageleefd door (afhankelijk van de veebezetting) delen van de stal af te sluiten voor de dieren, zodat ze altijd dezelfde oppervlakte beschikbaar hebben. Hierdoor treden geen variaties op in de maximum emitterende oppervlakte. Gelet op het verschil tussen de oppervlakte in de stalbeschrijving en de oppervlakte bij vaststelling van de Rav-emissiefactor, zal een keuze moeten worden gemaakt en zal moeten worden bezien of deze keuze leidt tot een toename van de ammoniakemissie of niet. Met andere woorden, een agrariër kan er voor kiezen om een koe te houden op 4,5 m2 oppervlakte of op 5,5 m2 oppervlakte. Bij de keuze voor een grotere oppervlakte kan hij minder dieren houden. Naar het oordeel van de rechtbank kan het vastleggen van de oppervlakte per dier of dierplaats als beschermingsmaatregel worden aangemerkt. Deze maatregel kan worden betrokken bij de passende beoordeling. Zolang sprake is van een verschil tussen de Rav-factor en de stalbeschrijving, is er onzekerheid en is een natuurvergunning noodzakelijk. In de natuurvergunning zal de oppervlakte per dier of dierplaats in een voorschrift aan de vergunning moeten worden verbonden.

Het onderhoud van de stal (schoonmaken) en de frequentie van de mestschuif
Verweerder en de agrariër kunnen ook kiezen voor verdergaande stalmanagementmaatregelen dan voorgeschreven in de stalbeschrijving. Bijvoorbeeld een hogere mestschuiffrequentie dan in de stalbeschrijving staat. Dit heeft een ammoniakemissiebeperkend effect. Ook dit zal moeten worden vastgelegd in een voorschrift omdat dit afwijkt van de aangevraagde stalbeschrijving. Deze maatregel kan als beschermingsmaatregel worden aangemerkt. Deze maatregel kan worden betrokken bij de passende beoordeling. Dan is een natuurvergunning noodzakelijk en zal de managementmaatregel in een voorschrift aan de vergunning moeten worden verbonden.

Gelet op de onzekerheid over de hierboven genoemde factoren, de mogelijke beschermingsmaatregelen en omdat de rechtbank het belangrijk vindt dat de agrariër kan kiezen, ziet de rechtbank in deze zaak geen aanleiding voor een bestuurlijke lus. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat afhankelijk van de keuzes van de vergunninghoudster mogelijk een aanpassing van de aanvraag noodzakelijk is en dat een nieuwe ontwerpbeschikking ter inzage zal moeten worden gelegd.

Rechtelijke Instantie : Rechtbank Oost-Brabant
Datum Uitspraak : 08-04-2022
Eclinummer : ECLI:NL:RBOBR:2022:1323
Sybren Koopmans