Het is onder voorwaarden mogelijk om bemestingsemissies in de referentiesituatie te salderen met een afname van emissies als gevolg van het weiden van vee.

Casus

Het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht heeft op basis van artikel 2.7 Wet natuurbescherming (Wnb) een vergunning verleend voor de wijziging van de melkveehouderij en geweigerd voor het weiden van het vee. Het college heeft de vergunning geweigerd voor het weiden van het vee, omdat daarvoor geen vergunning nodig is. Voor de emissies van beweiden geldt volgens het college dat er geen sprake is van een hogere depositie dan waar in de stalemissies van de natuurvergunning al rekening mee is gehouden. MOB en Leefmilieu zijn van mening dat de vergunning voor het weiden van het vee ten onrechte is geweigerd en hebben beroep ingesteld. Zowel het college als natuurverenigingen hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Allereerst oordeelt de Raad van State in lijn met eerdere uitspraken dat een berekening van de emissie met de Rav-emissiefactor voor het stalsysteem A1.23 niet zonder meer gebruikt kan worden in een voortoets of passende beoordeling voor een natuurvergunning. Daarna gaat de Afdeling in op het beweiden van vee.

Rechtsvragen

1. Kan de afname van bemestingsemissies ten opzichte van de referentiesituatie door het weiden van vee aangemerkt worden als intern salderen?
2. Zo ja, op welke wijze moet de saldering van de bemestingsemissie in de referentiesituatie met de emissie van het weiden van vee worden beoordeeld?

Uitspraak

1. Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat bij de beoordeling van een aanvraag voor een natuurvergunning de gevolgen van de aangevraagde activiteit voor een Natura 2000-gebied worden bezien ten opzichte van de referentiesituatie. De vergelijking van de gevolgen van de beoogde situatie met de gevolgen in de referentiesituatie wordt intern salderen genoemd. In de referentiesituatie gaat het daarbij om de gevolgen van activiteiten die zijn toegestaan op dezelfde locatie als de aangevraagde activiteit en die door de aangevraagde activiteit zullen veranderen (waarvoor de aangevraagde activiteit rechtstreeks gevolgen heeft). Met andere woorden: het gaat om een vergelijking van de emissies/deposities die zijn toe te rekenen aan de aangevraagde situatie met de emissies/deposities van een op dezelfde locatie toegestane activiteit die als gevolg van de aangevraagde situatie zal veranderen. Als voor de percelen die in de beoogde situatie zullen worden beweid de referentiesituatie wordt gevormd door een toestemming voor bemesten, dan kan – als aan de voorwaarden voor intern salderen wordt voldaan – met de afname van de emissie van bemesten op die gronden die het gevolg is van het beweiden, intern gesaldeerd worden. De rechtbank is daar terecht van uitgegaan. De herkomst van de mest is niet relevant voor de vraag of intern gesaldeerd kan worden met een toestemming voor het bemesten van gronden. Zoals in 14.3 gesteld, is van belang dat het bemesten van de gronden was toegestaan.

2. Uit het voorgaande volgt dat de referentiesituatie van bemesten in het concrete geval aan de hand van de volgende stappen kan worden vastgesteld:
1. Volgt uit het planologisch regime dat op de referentiedatum van kracht was dat bemesten was toegestaan?
2. Werden de gronden voor de referentiedatum bemest? Dat wordt als vaststaand aangenomen als de gronden op dat moment als landbouwgrond in gebruik waren.
3. Is na de referentiedatum een planologisch regime van kracht geworden waaruit volgt dat bemesten niet langer is toegestaan?

Onder referentiedatum wordt verstaan: 10 juni 1994. Daarvan kan gemotiveerd worden afgeweken.
Bij een positieve beantwoording van de eerste twee vragen en een negatieve beantwoording van de derde vraag kan een referentiesituatie voor bemesten worden ontleend aan het planologisch regime.
Bij een negatieve beantwoording van de eerste of de tweede vraag of een positieve beantwoording van de derde vraag kan geen referentiesituatie voor bemesten worden ontleend aan het planologisch regime.

De omvang van de referentiesituatie kan vervolgens in het concrete geval aan de hand van de volgende stappen worden vastgesteld.
Staat het planologisch regime sinds 2006 onafgebroken het gebruik als grasland toe?
Zo ja: de referentiesituatie voor bemesten wordt begrensd door de stikstofgebruiksnorm voor grasland met volledig maaien.
Zo nee: de referentiesituatie voor bemesten wordt begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan.

Onder stikstofgebruiksnorm wordt verstaan de stikstofgebruiksnorm die is opgenomen in Bijlage A van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zoals die geldt op het moment van de aanvraag van de natuurvergunning of het nemen van het besluit als op dat moment een hogere norm geldt.

Intern salderen met hoogste referentiesituatie voor bemesten
De aanvraag van een natuurvergunning voor een melkveehouderij die het vee beweidt dient naast de informatie over het aantal en soort vee en de stalsystemen, een opgave van de gronden te bevatten die zullen worden beweid door het melkvee. MOB en Leefmilieu wijzen hier terecht op. Het college deelt dit standpunt en heeft op de zitting gesteld dat de aanvraag voor de natuurvergunning op dit punt moet worden aangevuld voordat een nieuw besluit kan worden genomen.

Als de aanvraag uitgaat van intern salderen met bemesten, dan moet deze ook inzicht bieden in de wijze waarop de referentiesituatie van bemesten kan worden vastgesteld. De planologische situatie van de gronden die zullen worden beweid moet in kaart worden gebracht en gegevens waaruit kan worden afgeleid dat de gronden voor de referentiedatum in gebruik waren als landbouwgrond moeten worden overgelegd.

Voor gronden die voor de referentiedatum voor landbouw werden gebruikt en waarvan uit het planologisch regime volgt dat sinds de referentiedatum agrarisch grondgebruik en vanaf 2006 het gebruik als grasland is toegestaan, is de referentiesituatie van bemesten gelijk aan het aantal kilo’s stikstof dat volgens de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet op grasland met volledig maaien op een bepaalde grondsoort mag worden gebracht. Voor kleigronden is dat 385 kg.

Voor grasland met beweiden zijn in de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet lagere stikstofgebruiksnormen opgenomen. Voor kleigronden is de norm 345 kg. Dat betekent dat op grasland dat ook wordt beweid minder mest mag worden uitgereden dan op grasland dat niet wordt beweid.

Als de aanvraag en vergunning uitgaan van intern salderen met bemesten dan moeten deze verder inzicht bieden in hoeverre de activiteit waarmee intern gesaldeerd wordt – in dit geval bemesten – zal worden beëindigd of in omvang wordt aangepast. Bij intern salderen is immers relevant dat – het deel van – de (toegestane) activiteit waarmee intern gesaldeerd wordt door de realisering van de beoogde activiteit feitelijk wordt beëindigd en beëindigd blijft of dat de toestemming daarvoor wordt aangepast. Daar kan bij intern salderen met bemesten als volgt aan worden voldaan.
De verlening van een natuurvergunning die mede betrekking heeft op gronden die worden beweid, leidt tot een verlaging van de omvang van de referentiesituatie voor bemesten als de omvang daarvan is afgeleid van grasland met volledig maaien. De nieuwe referentiesituatie wordt gelijk aan de stikstofgebruiksnorm die in de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet voor grasland met beweiden is opgenomen. Voor kleigronden is dat 345 kg. De verlening van de natuurvergunning die mede betrekking heeft op gronden die worden beweid leidt dus tot een verlaging van de referentiesituatie voor het uitrijden van mest. Met andere woorden: na de verlening van de natuurvergunning die mede betrekking heeft op gronden die worden beweid, leidt het bemesten op deze gronden overeenkomstig de stikstofgebruiksnorm voor volledig maaien tot een toename ten opzichte van de referentiesituatie.

Het college baseert zijn standpunt, dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat het weiden van vee na intern salderen met bemesten significante gevolgen heeft, grotendeels op het rapport van het adviescollege. In dit rapport staat: ‘Bij weidegang is de hoeveelheid mest die op beweide percelen wordt aangewend gelijk, maar de emissie is lager omdat een deel van de stalmest wordt vervangen door weidemest. Weidemest is substantieel emissiearmer in vergelijking tot stalmest.’ De Afdeling ziet in wat MOB en Leefmilieu hebben aangevoerd geen aanleiding om te oordelen dat het college zich niet op het standpunt kan stellen dat het weiden van vee gunstiger is dan bemesten in gevallen waarin de gronden in de referentiesituatie maximaal mochten worden bemest. (…) Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding om MOB en Leefmilieu te volgen in hun standpunt dat zonder berekening van de emissies die zijn toe te rekenen aan de referentiesituatie (= maximaal bemesten) en de emissies die zijn toe te rekenen aan de situatie die ontstaat door de verlening van de natuurvergunning (= weiden en minder bemesten), het college niet kan worden gevolgd in zijn standpunt dat in dat geval significante gevolgen door het weiden van vee op grond van objectieve gegevens zijn uitgesloten.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 12-10-2022
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2022:2874
Sybren Koopmans