Het bouwvlak en het bouwperceel zijn in casu gelijk aan elkaar gelet op de begripsomschrijving van bouwperceel en het feit dat alleen het bouwvlak de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch met waarden – veehouderij’ heeft gekregen en de omliggende gronden niet. Voor de referentiesituatie moet worden uitgegaan van de feitelijk bestaande, planologisch legale situatie, voorafgaand aan de vaststelling van het plan. Het gaat daarbij dus om de stikstofdepositie uit de toen bestaande stallen op basis van de toen aanwezige veebezetting en stalsystemen, en de overige stikstofbronnen binnen het plangebied.

Casus

Bij besluit van 1 oktober 2020 heeft de raad van de gemeente Bergeijk een bestemmingsplan voor een locatie in Luyksgestel vastgesteld. Op deze locatie wordt een pluimveehouderij met als neventak een melkrundveehouderij geëxploiteerd. In 2010 is daarvoor een omgevingsvergunning milieu verleend. Het plan maakt het mogelijk om de staloppervlakte van de veehouderij te vergroten, zodat de veehouderij deze aantallen ook daadwerkelijk kan houden. Ook heeft de exploitant het voornemen om een nieuwe sleufsilo te bouwen. Het bestemmingsplan maakt deze ontwikkelingen mogelijk door het bestaande bouwvlak te vergroten naar 1,5 hectare.

Tegen het bestemmingsplan is beroep ingesteld door twee stichtingen die stellen dat het plan op diverse punten in strijd is met de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (Iov), zoals die gold ten tijde van het bestreden besluit. In dat verband voeren zij onder andere aan dat in de Iov is bepaald dat een bestemmingsplan dat van toepassing is op Landelijk gebied kan voorzien in een uitbreiding van een veehouderij als het bouwperceel ten hoogste 1,5 hectare is. Volgens de stichtingen bestaat het bouwperceel uit het bouwvlak en de direct daaraan grenzende gronden waar ook overige bouwwerken zijn toegestaan. Uit de plantoelichting volgt dat het bouwvlak een omvang heeft van 1,5 hectare. Op de gronden direct grenzend aan het bouwvlak zijn bouwwerken geen gebouwen zijnde en vergunningvrije bouwwerken toegestaan. Zowel artikel 3.2.6 van dit plan, dat van toepassing is op de gronden aan de noordzijde binnen het plangebied, als artikel 7.2.9 van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Bergeijk 2011’, inclusief de herzieningen ‘Herziening buitengebied Bergeijk 2014’ en ‘2e Herziening Buitengebied Bergeijk 2017’ (hierna: bestemmingsplan ‘Buitengebied Bergeijk 2011’), dat van toepassing is op gronden aan de noordwest- en zuidwestzijde van het plangebied, maken bouwwerken geen gebouwen zijnde mogelijk. Het bouwperceel zoals bedoeld in de Iov is dus groter dan 1,5 hectare, aldus de stichtingen. Daarnaast betogen de stichtingen dat in de voortoets is uitgegaan van een onjuiste referentiesituatie voor het bepalen van de stikstofgevolgen.

De raad stelt zich op het standpunt dat buiten het bouwvlak slechts kleinere, ondersteunende bouwwerken zijn toegestaan die geen functie hebben ten behoeve van een veehouderij. Volgens de raad gaat het om voorzieningen met het oog op het gebruik ter plaatse en geen voorzieningen die kunnen worden aangemerkt als uitbreiding van voorzieningen die in het bouwvlak gebouwd kunnen worden. Volgens de raad wordt daarom voldaan aan de Iov. De raad is voorts uitgegaan van de feitelijk aanwezige bebouwing en aard van de dierbezetting die is opgenomen in de Wnb-vergunning. Omdat er ten opzichte daarvan geen sprake is van een toename van stikstofdepositie of van negatieve effecten, is het niet nodig om een passende beoordeling te maken, aldus de raad.

Rechtsvragen

1. Maken de planregels het mogelijk dat het bouwperceel groter is dan 1,5 hectare?
2. Is voor de voortoets uitgegaan van de juiste referentiesituatie voor het beoordelen van de stikstofgevolgen?

Uitspraak

1. Uit artikel 1.1 van de Iov, waarin het begrip ‘bouwperceel’ is gedefinieerd, volgt dat dit een aaneengesloten vlak is waarop functioneel bij elkaar behorende bebouwing en voorzieningen worden geconcentreerd. Dit bestaat in ieder geval uit het bouwvlak, maar ook aangrenzende gronden waar ook bouwwerken geen gebouwen zijnde en vergunningvrije bouwwerken zijn toegestaan, kunnen tot het bouwperceel worden gerekend. Partijen zijn het erover eens dat het bouwvlak een oppervlakte heeft van 1,5 hectare. De vraag die hier moet worden beantwoord, is of in dit geval de gronden die grenzen aan het bouwvlak, ook bij het bouwperceel horen. De Afdeling is van oordeel dat dat niet zo is.
Over de bouwwerken geen gebouw zijnde die op grond van dit bestemmingsplan en het bestemmingsplan ‘Buitengebied Bergeijk 2011’ zijn toegestaan, overweegt de Afdeling als volgt. Het grootste gedeelte van het plangebied heeft de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Natuur- en landschapswaarden 1’. Alle gronden die deze bestemming hebben, met uitzondering van een vlak aan de noordzijde, hebben daarnaast de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch met waarden – veehouderij’. Op grond van artikel 3.1, aanhef en onder b, van de planregels is uitsluitend ter plaatse van de gronden met deze aanduiding een zogenoemde zorgvuldige veehouderij toegestaan. Het bouwvlak is gelijk aan de gronden met deze aanduiding. In artikel 3.2.1, onder b, van de planregels is bepaald dat gebouwen alleen zijn toegestaan binnen het bouwvlak. Op het vlak aan de noordzijde in het plangebied dat buiten het bouwvlak ligt, zijn dus alleen bouwwerken, geen gebouwen zijnde toegestaan. Uit artikel 3.2.6 van de voor dit bestemmingsvlak toepasselijke planregels volgt dat het daarbij kan gaan om een erf- of terreinafscheiding of een bouwwerk geen gebouw zijnde van maximaal 3 m hoog en met een maximale oppervlakte van 10 m2. Deze bouwwerken kunnen echter niet ten behoeve van een (zorgvuldige) veehouderij worden gebouwd of gebruikt. Het noordelijk vlak heeft immers niet de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch met waarden – veehouderij’. Ook blijkt uit de planregels niet dat deze bouwwerken op een andere manier voor de veehouderij kunnen worden gebouwd of gebruikt. Deze bouwwerken kunnen dus alleen gebouwd worden voor de overige toegelaten functies die zijn opgenomen in artikel 3.1 van de planregels. Hetzelfde geldt voor de gronden die grenzen aan de noord- en zuidwestzijde van het plangebied en vallen onder het regime van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Bergeijk 2011’. Ook op deze gronden ontbreekt een aanduiding die het mogelijk maakt dat deze gronden worden gebruikt voor intensieve veehouderij. Deze gronden mogen alleen worden gebruikt voor de functies waarvoor geen (functie)aanduiding geldt, zoals opgenomen in artikel 7.1 van de planregels van het bestemmingplan ‘Buitengebied Bergeijk 2011’.
Het is ook niet mogelijk om buiten het hiervoor bedoelde bouwvlak vergunningvrije bouwwerken zoals bedoeld in artikel 2, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) te bouwen voor de veehouderij. Hiervoor is relevant of de gronden buiten het bouwvlak tot het achtererfgebied kunnen worden gerekend. Gelet op de begripsbepaling van voor- en achtererfgebied in artikel 1 van die bijlage, moet er in elk geval sprake zijn van een erf. Een erf wordt in dat artikel omschreven als een ‘al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden’. In dit geval is het niet mogelijk om de gronden buiten het bouwvlak te gebruiken ten dienste van het hoofdgebouw, omdat ook daarvoor de noodzakelijke aanduidingen veehouderij, respectievelijk intensieve veehouderij, ontbreken.
Er kunnen dus aan de noordwestzijde en aan de zuidwestzijde van het bouwvlak geen (al dan niet vergunningvrije) bebouwing en voorzieningen worden gerealiseerd die functioneel bij de bebouwing in het bouwvlak voor een veehouderij horen (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1990, overweging 19.2). Het bouwvlak en het bouwperceel zijn dus in dit geval gelijk aan elkaar, en daarmee ook de oppervlakten daarvan. Nu vaststaat dat het bouwperceel voor een veehouderij een oppervlakte heeft van 1,5 hectare, is het plan niet in strijd met artikel 3.49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Iov.

2. De Afdeling heeft geen duidelijkheid verkregen over de vraag of de feitelijke, planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan gelijk is aan de referentiesituatie die in de voortoets is gehanteerd. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat in de voortoets is uitgegaan van het aantal dieren dat de veehouderij mag houden, maar het aantal dieren dat de veehouderij mag houden is gewijzigd na 1 januari 2017, namelijk op 28 juni 2018. Toen is een vergunning verleend voor het houden van maximaal 101.950 vleeskuikens. Daarnaast staat in de plantoelichting het volgende: ‘Het bedrijf neemt al enige tijd deel aan het concept “Goed Nest Kip”. Dit concept gaat uit van een maximale bezetting van 15 vleeskuikens per vierkante meter vloeroppervlak. Hierdoor worden er momenteel minder dieren gehouden dan is toegestaan conform de vigerende vergunning, namelijk 14.500 vleeskuikens in stal 2, 3 en 4 elk, en 24.800 vleeskuikens in stal 6’. Uit de plantoelichting volgt dus dat de veehouderij op dit moment 68.300 vleeskuikens houdt. Ter zitting hebben de raad en [partij] toegelicht dat deze tekst niet ziet op de feitelijke situatie, maar op hoe de situatie er idealiter uit zou moeten zien. Volgens de raad worden er feitelijk 97.228 vleeskuikens gehouden en is het aantal van 68.300 dat staat vermeld in de plantoelichting onjuist. Het aantal van 97.228 ziet op de datum 19 augustus 2019. Nog daargelaten dat in de voortoets ook niet is uitgegaan van 97.228 vleeskuikens, is hiermee geen duidelijkheid verkregen over wat de feitelijk bestaande, planologisch legale situatie, zoals bedoeld in overweging 9, was, voorafgaand aan de vaststelling van het plan op 1 oktober 2020. Het is dus niet duidelijk of raad voor de stallen is uitgegaan van de juiste referentiesituatie.
Verder is er voor zowel de referentiesituatie als voor de beoogde situatie geen duidelijkheid verkregen over de stikstofemissie uit andere bronnen dan stallen, zoals het beweiden van vee en vervoersbewegingen. Ter zitting heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat het onderzoeken van de stikstofemissie door beweiden van vee niet noodzakelijk was, omdat dit al aan de orde is geweest bij de vaststelling van het bestemmingsplan ‘2e Herziening Buitengebied Bergeijk 2017’. Dat de raad bij de vaststelling van een eerder bestemmingsplan onderzoek heeft gedaan naar het beweiden van vee, betekent echter niet dat de raad bij de vaststelling van dit plan, waarin bouwmogelijkheden voor stalruimte zijn opgenomen, niet meer hoefde te onderzoeken of de ontwikkeling die in dit plan mogelijk wordt gemaakt significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Daarbij had de raad ook onderzoek moeten doen naar de stikstofemissie van andere bronnen dan stallen.
Gelet op bovengenoemde gebreken, is de voortoets die de raad ten grondslag heeft gelegd aan het bestemmingsplan onzorgvuldig en gebaseerd op onjuiste uitgangspunten. In de voortoets is niet inzichtelijk gemaakt of op grond van objectieve gegevens significante gevolgen op voorhand kunnen worden uitgesloten.
(…)
Daarnaast moet de raad alsnog toereikend motiveren dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat de ruimtelijke ontwikkelingen waarin het bestemmingsplan voorziet ten opzichte van de referentiesituatie niet leiden tot significante gevolgen voor stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden (zie overweging 9). Daarvoor is in de eerste plaats nodig dat de raad met inachtneming van overweging 10.3 de emissie en depositie van de feitelijk bestaande, planologisch legale situatie, voorafgaand aan de vaststelling van het plan in kaart brengt (de referentiesituatie). Het gaat daarbij dus om de stikstofdepositie uit de toen bestaande stallen op basis van de toen aanwezige veebezetting en stalsystemen, en de overige stikstofbronnen binnen het plangebied, mits deze situatie planologisch legaal aanwezig was. Verder dient de stikstofemissie en depositie in kaart gebracht te worden van de ruimtelijke ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt, waarbij de raad alle relevante stikstofbronnen in het onderzoek moet betrekken. Daarbij is relevant dat in de planregels alleen de emissie uit dierverblijven is gemaximeerd.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 12-07-2023
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2023:2700
Gijsbert Keus