De bovengrens van 250 bedden en 250 personen in de planregels is onvoldoende gemotiveerd. De planregel met deze bovengrens kwalificeert als ‘eis’ in de zin van artikel 4 van de Dienstenrichtlijn. Door de raad is onvoldoende gemotiveerd dat de planregeling geschikt is en niet verder gaat dan nodig is om de daarmee beoogde doelen te bereiken en of die doelen niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.

Casus

Op 2 december 2021 heeft de raad van de gemeente Aalsmeer het paraplubestemmingsplan ‘Kamerverhuurbedrijf Aalsmeer’ (het parapluplan) gewijzigd vastgesteld. Dit parapluplan maakt het mogelijk om een kamerverhuurbedrijf met maximaal 250 bedden en personen te exploiteren. Het parapluplan volgt op het ‘Voorbereidingsbesluit kamerverhuur bedrijf/tijdelijke huisvesting voor arbeidsmigranten’ zoals vastgesteld door de raad op 17 september 2020 en is van toepassing op de gehele gemeente Aalsmeer.

Appellante betoogt dat het parapluplan onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd voor zover het artikel 3 van de planregels betreft en het daarin opgenomen maximum van 250 bedden en personen per bestemmingsvlak. Verder is deze planregeling volgens appellante in strijd met de Dienstenrichtlijn.

Rechtvragen

1. Heeft de raad de planregeling met de bovengrens van 250 bedden en 250 personen voldoende gemotiveerd?
2. Kwalificeert deze planregeling als ‘eis’ als bedoeld in artikel 4 van de Dienstenrichtlijn?
3. Heeft de raad voldoende gemotiveerd waarom de planregeling en de daaruit voortvloeiende beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen?

Uitspraak

1. De raad heeft zich voor de motivering van een bovengrens van 250 bedden en 250 personen voor de bestemmingen die de functie kamerverhuurbedrijf mogelijk maken in de hele gemeente gebaseerd op de Structuurvisie GPA. Aan die Structuurvisie ligt een marktconsultatie ten grondslag met acht verschillende marktpartijen. De uitkomsten van die consultatie rechtvaardigen volgens de raad dat een omvang van ongeveer 250 bedden de wenselijke omvang is van een logiesgebouw. Het wordt door de raad wenselijk geacht om deze benadering breder te hanteren dan alleen voor bedrijventerrein Green Park. De marktconsultatie maakt echter geen onderdeel uit van de bij het bestemmingsplan behorende en ter inzage gelegde stukken. Vast staat verder dat de Structuurvisie GPA slechts betrekking heeft op het bedrijventerrein Green Park. Dat in de, aan de Structuurvisie GPA ten grondslag liggende, marktconsultatie in zijn algemeenheid zou zijn geconcludeerd dat een omvang van ongeveer 250 bedden de wenselijke omvang is van een gebouw voor kamerverhuur in heel Aalsmeer, is niet gebleken. Ter zitting is door de raad bevestigd dat geen onderzoek is gedaan in het kader van de bovengrens van 250 bedden en 250 personen voor de bestemmingen die de functie kamerverhuurbedrijf mogelijk maken voor de hele gemeente, uitsluitend bij de Structuurvisie GPA is aangesloten, en in dit kader ook geen onderzoek is gedaan naar de verschillende potentiële locaties voor kamerverhuur elders binnen de gemeente en de vraag of er locaties zijn waar wellicht een beperking met een andere omvang aangewezen is.
Voor zover de raad ter motivering van de bovengrens van 250 bedden en personen heeft verwezen naar de Kadernota ruimte voor huisvesting tijdelijke arbeidsmigranten 2013 van 14 maart 2013, wordt voorts overwogen dat het aantal van 250 bedden en personen hierin niet wordt genoemd. De Kadernota waarnaar is verwezen dateert verder uit 2013 en is ingetrokken met de Kadernota huisvesting arbeidsmigranten 2018.
De raad heeft verder niet gereageerd op de specifieke beleidsdocumenten die door appellante zijn genoemd ter onderbouwing van haar betoog, te weten de Woonagenda Aalsmeer 2020, de Agenda Economie en Recreatie en Toerisme Aalsmeer en de Gebiedsvisie Aalsmeer 2020. Uit deze beleidsdocumenten lijkt te volgen dat het beleid van de gemeente uitgaat van een behoefte aan grootschalige logiesvoorzieningen voor tijdelijke arbeidsmigranten en dat bij een dergelijke logiesvoorziening de voorkeur wordt gegeven aan huisvesting in de buurt van de bedrijven en een locatie aan de Legmeerdijk, zoals onderhavige locatie, voor de hand ligt. De raad heeft niet gemotiveerd dat het bestemmingsplan in overeenstemming is met het gemeentelijke beleid, zoals neergelegd in voornoemde beleidsdocumenten.
Uit het voorgaande volgt dat de bovengrens van 250 bedden en 250 personen voor de bestemmingen die de functie kamerverhuurbedrijf mogelijk maken voor de hele gemeente Aalsmeer, als bedoeld in artikel 3 van de planregels, onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd.

2. De Dienstenrichtlijn is van toepassing op eisen die specifiek de toegang tot of uitoefening van een dienstenactiviteit regelen, of daarop specifiek van invloed zijn (overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn). De Afdeling begrijpt dit zo, dat het daarbij in de eerste plaats kan gaan om eisen die expliciet gericht zijn tot dienstverrichters (zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, (ECLI:EU:C:2018:44, punt 124). Hieronder vallen onder meer administratieve formaliteiten, eisen en voorschriften die specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit of een bijzondere categorie van diensten regelen (uitspraak van het HvJ EU van 22 september 2020, Cali Apartments, ECLI:EU:C:2020:743, punt 41). In de tweede plaats kan het gaan om eisen die weliswaar gericht zijn tot iedereen, maar die gelet op hun de effecten, specifiek van invloed zijn op de toegang tot of uitoefening van een dienstenactiviteit (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2019, Riksha, ECLI:NL:RVS:2019:35, overweging 5.6). De richtlijn is echter niet van toepassing op eisen die op iedereen zonder onderscheid van toepassing zijn, dat wil zeggen zowel op dienstverrichters als op niet-dienstverrichters (‘particulieren’). Omdat zulke eisen op dezelfde wijze in acht moeten worden genomen door dienstverrichters en personen die handelen als particulier, vormen zij geen beperking van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en van het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten (arrest Visser Vastgoed, punt 123).
Artikel 3 van de planregels stelt, voor zover hier van belang, een maximum aan het aantal te verhuren bedden en het aantal te verblijven personen voor alle bestemmingen die de activiteit ‘kamerverhuurbedrijf’ toestaan binnen de hele gemeente. De regeling die is neergelegd in artikel 3 van de planregels moet worden beschouwd als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 15, tweede lid, aanhef en onder a, van de Dienstenrichtlijn . Nu het hier gaat om een artikel dat specifiek gericht is op kamerverhuurbedrijven, is sprake van een eis die naar zijn aard niet op dezelfde wijze geldt voor personen die een dienstenactiviteit, bestaande uit kamerverhuur, verrichten, als voor natuurlijke personen die als particulier handelen. Naar het oordeel van de Afdeling is dus geen sprake van een situatie als bedoeld in overweging 9 van preambule van de Dienstenrichtlijn, zoals de raad lijkt te stellen. Dat betekent dat artikel 3 van de planregels aan de Dienstenrichtlijn, waaronder artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn, getoetst dient te worden.

3. De Afdeling overweegt dat het op de weg ligt van degene die een beroep doet op artikel 15 van de Dienstenrichtlijn, om te beargumenteren dat sprake is van een eis die een beperking oplevert. Dat heeft appellante gedaan. Het ligt in dit geval vervolgens op de weg van de raad om te onderbouwen dat die eis in overeenstemming is met artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. Het is dus aan de raad om met specifieke gegevens te onderbouwen waarom de eis en de daaruit in dit geval voortvloeiende beperkingen gerechtvaardigd zijn in het licht van de daaraan in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen.
Wat betreft het discriminatieverbod, als bedoeld in artikel 15, derde lid, aanhef en onder a, van de Dienstenrichtlijn, gaat het om de vraag of de eis direct of indirect onderscheid naar nationaliteit maakt. Appellante heeft niet aangevoerd dat dit het geval is, en de Afdeling is daar ook niet van gebleken.
Bij de beantwoording van de vraag of een eis noodzakelijk is in de zin van artikel 15, derde lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn, moet worden bezien of deze eis gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Uit artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn volgt dat hiervan sprake kan zijn als een eis wordt gesteld met het oog op de bescherming van het stedelijk milieu (vergelijk weer het arrest Visser Vastgoed, punt 134 en 135). In de reactie op de zienswijze heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat de regulering van kamerverhuur wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 15, derde lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn, namelijk de bevordering en bescherming van de leefbaarheid en het stedelijk milieu van Aalsmeer.
In het kader van de evenredigheid staat ter beoordeling of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de regeling geschikt is en niet verder gaat dan nodig om de daarmee beoogde doelen te bereiken en of die doelen niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt. In de reactie op de zienswijze heeft de raad zich ter zake op het standpunt gesteld dat de beperking van de maximumomvang van kamerverhuurbedrijven geschikt is om het beoogde doel te bereiken, coherent en systematisch in de gehele gemeente wordt toegepast, en, onder meer gezien het feit dat de uitoefening van de dienst niet in algemene zin wordt verboden, niet verder gaat dan noodzakelijk is.
Zoals hiervoor is overwogen heeft de raad geen onderzoek gedaan naar de bovengrens van 250 bedden en 250 personen voor de bestemmingen die de functie kamerverhuurbedrijf mogelijk maken voor de hele gemeente en in dit kader ook geen onderzoek gedaan naar de verschillende potentiële locaties voor kamerverhuur binnen de gemeente en de vraag of er locaties zijn waar wellicht een beperking met een andere omvang aangewezen is. Daaruit volgt dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat de regeling geschikt is en niet verder gaat dan nodig is om de daarmee beoogde doelen te bereiken en of die doelen niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 26-07-2023
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2023:2854
Ruud Veenhof