Om te bepalen wat het karakter van een ecologische beoordeling is (voortoets of passende beoordeling), is de inhoud beslissend. Uit de voortoets blijkt voldoende dat er op voorhand geen significante gevolgen optreden voor de habitatkwaliteit van Natura 2000-gebieden.

Casus

De ministers van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) hebben een inpassingsplan en twee omgevingsvergunningen verleend voor de realisatie van het Porthos-project voor het transport en opslag van CO2 in de Noordzee. In een tussenuitspraak van 2 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3159) heeft de Afdeling geoordeeld dat ten onrechte gebruik is gemaakt van de bouwvrijstelling voor de aanleg van het project en de bouwvrijstelling is onverbindend verklaard. In deze uitspraak beoordeelt de Afdeling of de ecologische beoordeling juist is uitgevoerd, waardoor de rechtsgevolgen van de besluiten in stand kunnen blijven. Appellante Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB) heeft inhoudelijke bezwaren tegen deze ecologische beoordeling en is van oordeel dat voor het project eveneens een natuurtoestemming op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) nodig was.

Rechtsvragen

1. Is de ecologische beoordeling als voortoets aan te merken?
2. Heeft een volledige beoordeling plaatsgevonden van de ‘Habitatkwaliteiten’, waaruit blijkt dat op voorhand op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat de toename van de stikstofdepositie door het Porthos-project significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden?

Uitspraak

1.1. Is überhaupt een voortoets voldoende wanneer er sprake is van een toename van stikstof terwijl de KDW al wordt overschreden?
MOB betoogt dat de ministers en de initiatiefnemers de ecologische beoordeling van 15 maart 2022 ten onrechte beschouwen als een voortoets. Primair stelt zij dat het (een zeer uitzonderlijk geval daargelaten) nooit mogelijk zal zijn om ‘op voorhand op grond van objectieve gegevens uit te sluiten dat een project significante gevolgen kan hebben’, als een plan of project leidt tot een toename van stikstofdepositie op natuurwaarden in Natura 2000-gebieden waarvoor de kritische depositiewaarden (hierna: KDW) al jarenlang worden overschreden. Bij het Porthos-project zal in de bouwfase sprake zijn van een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuurwaarden die al langdurig overbelast zijn met stikstof. Volgens MOB betekent dit automatisch dat in dit geval niet kon worden volstaan met een voortoets. Daarom stelt zij dat het rapport moet worden geduid als een passende beoordeling, die is uitgevoerd om de vraag te beantwoorden of ‘de zekerheid kan worden verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zal aantasten’.
Het Porthos-project zal in de bouwfase (ook wel aanlegfase genoemd) leiden tot een toename van de stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Dit betekent dat de stikstofdepositie op delen van het voorkomen van bepaalde habitattypen toeneemt, terwijl de KDW voor die habitattypen al worden overschreden. Als zodanig is dit niet in geschil en de ministers hebben dit op de zitting nog een keer bevestigd.
Dit enkele feit maakt echter niet dat een passende beoordeling in dit geval zonder meer noodzakelijk was en dat niet met een voortoets mocht worden volstaan. Het primaire betoog van MOB daarover slaagt niet. Bij een overschrijding van de KDW staat namelijk niet al bij voorbaat of steeds vast dat significante gevolgen kunnen optreden. In verschillende uitspraken heeft de Afdeling geoordeeld dat met een voortoets kon worden volstaan, in situaties waarin het plan of project leidde tot een toename van stikstofdepositie op overbelaste habitattypen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1110, 9 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1214, en 26 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3093). Of een plan of project moet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben, moet immers per plan of project worden beoordeeld in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken Natura 2000-gebied en in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het betrokken Natura 2000-gebied (zie ook de punten 69 en 70 van het arrest van het Hof van Justitie van de EU (hierna: het Hof) van 7 november 2018, C-293/17 en C-294/17, (PAS-uitspraak), ECLI:EU:C:2018:882).

​​​​​​​1.2 Is het rapport van 15 maart 2022 als een voortoets aan te merken?
MOB bestrijdt ook dat het rapport van 15 maart 2022 kan worden aangemerkt als een voortoets.
De ministers en de initiatiefnemers menen dat het rapport wel als een voortoets is aan te merken. Uit het rapport blijkt namelijk dat op grond van objectieve gegevens met zekerheid is uitgesloten dat de stikstofdepositie van het Porthos-project, afzonderlijk of in combinatie met andere projecten, significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden.
Bij een voortoets is het relevante criterium dat ‘significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten’.
Een voortoets wordt gemaakt om vast te stellen of een risico bestaat dat een plan of project significante gevolgen heeft voor een gebied. In het bijzonder gelet op het voorzorgsbeginsel bestaat dat risico wanneer op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat het plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied. Een plan of project moet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor een gebied, wanneer het de instandhoudingsdoelstellingen daarvan in gevaar dreigt te brengen. Een dergelijk risico moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het Natura 2000-gebied (zie het arrest van het Hof van 7 september 2004, C-127/02, (Kokkelvisserij), ECLI:EU:C:2004:482).
De Afdeling stelt op dit punt voorop dat bij het bepalen van het karakter van het rapport (voortoets of passende beoordeling) de inhoud van een rapport (of van verschillende documenten samen) beslissend is (vergelijk de uitspraken van 19 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:927, en 6 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1297).
De Afdeling stelt vast dat in het rapport van 15 maart 2022 geen mitigerende maatregelen zijn betrokken voor de stikstofdepositie die zal worden veroorzaakt in de bouwfase van het Porthos-project. Ook zijn er geen andere omstandigheden, zoals bijvoorbeeld een afname van de oppervlakte van een Natura 2000-gebied, waardoor op voorhand duidelijk is dat significante gevolgen zullen optreden.
Wel moet worden vastgesteld dat het rapport in het tweede deel uitvoerige beschrijvingen bevat van de Natura 2000-gebieden, maar MOB heeft niet bestreden dat het hierbij alleen gaat om objectieve gegevens die zijn afgeleid uit bestaande en beschikbare informatie, in het bijzonder de natuurdoelanalyses van de provincie Zuid-Holland van 2021 (hierna NDA’s). Van belang is voorts dat in het rapport van 15 maart 2022 geen analyse is opgenomen waarbij de verschillende aspecten zijn gewogen en dat geen nader onderzoek is uitgevoerd ter onderbouwing van de conclusies. Telkens is, na een beschrijvend deel, op grond van de deskundigheid van de rapporteur vastgesteld dat de conclusie die al op grond van het eerste deel in algemene zin was getrokken (dat geen significante effecten optreden) ook van toepassing is wanneer wordt gekeken naar de specifieke gegevens over een habitattype in het betreffende Natura 2000-gebied. Het rapport van 15 maart 2022 is daarom naar het oordeel van de Afdeling ingericht om op basis van objectieve gegevens te bepalen of op voorhand is uitgesloten dat significante effecten optreden.
Ook de enkele omstandigheid dat voor het Porthos-project in eerste instantie wel een passende beoordeling is gemaakt bij de voorbereiding van het inpassingsplan en de omgevingsvergunningen (dit betrof het rapport ‘Passende beoordeling, CCS Porthos’ van Royal Haskoning DHV van 31 juli 2020), maakt niet dat het rapport van 15 maart 2022 moet worden beschouwd als een passende beoordeling. Deze passende beoordeling is niet ten grondslag gelegd aan het inpassingsplan.
Gelet op het voorgaande zal de Afdeling het rapport van 15 maart 2022 in deze uitspraak als een voortoets beoordelen. Daarbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat de ministers het rapport uitdrukkelijk als een voortoets beschouwen en zij op grond daarvan het standpunt innemen dat voor het Porthos-project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist. De Afdeling zal in het vervolg van deze uitspraak toetsen of de voortoets, in het licht van wat MOB heeft aangevoerd, aan de daaraan te stellen eisen voldoet en of de ministers zich op grond daarvan op het standpunt mochten stellen dat op voorhand op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de toename van de stikstofdepositie door het Porthos-project significante gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden.

​​​​​​​2.1. Ecologische beoordeling ‘habitatkwaliteit’
MOB voert aan dat in het rapport van 15 maart 2022 is uitgegaan van een te beperkte kijk op het begrip ‘habitatkwaliteit’. Daardoor is de actuele habitatkwaliteit van de onderzochte habitattypen niet op de juiste manier bepaald, zodat er geen volledig beeld bestaat van de huidige staat van instandhouding van de betrokken natuurwaarden. Daardoor zijn de gevolgen van het Porthos-project volgens MOB ook niet op de juiste manier in beeld gebracht. MOB stelt hierbij dat de habitatkwaliteit in het rapport van 15 maart 2022 alleen is bepaald aan de hand van de vegetatiekundige kwaliteit. Voor het bepalen van de habitatkwaliteit is echter niet alleen de vegetatiekundige kwaliteit van belang. Er moet ook worden gekeken naar het voorkomen van typische soorten (zoals bijvoorbeeld insecten), naar abiotische randvoorwaarden (zoals vocht, zuurgraad en bodemtype) en naar de kenmerken van goede structuur en functie (o.a. voor fauna), zo stelt MOB.
In de aanvullende rapportage heeft Arcadis toegelicht dat de habitatkwaliteit van de habitattypen in de NDA’s is beoordeeld volgens de huidige, in Natura 2000-beleid, gevolgde methodiek. Deze beoordeling vindt plaats aan de hand van vier kwaliteitsaspecten, namelijk:
– Vegetatiekundige kwaliteit.
– Voorkomen van typische soorten.
– Abiotische randvoorwaarden.
– Kenmerken van goede structuur en functie.

Volgens Arcadis zijn deze aspecten in de NDA’s per habitattype telkens afzonderlijk beoordeeld, waar nodig op basis van kwantitatieve gegevens. Alle kwantitatieve gegevens die beschikbaar en nodig zijn, zijn in de NDA’s gebruikt bij het beoordelen van de kwaliteit van habitattypen en de trends daarin. De kwaliteitsbeoordelingen die aldus in de NDA’s zijn opgenomen, zijn overgenomen in het rapport van 15 maart 2022. Daarbij is niet telkens alle onderliggende informatie opgenomen.
De Afdeling stelt vast dat niet in geschil is dat om de gevolgen van de stikstofdepositie voor de habitatkwaliteit te beoordelen, niet alleen gekeken moet worden naar de kwaliteit van de vegetatie en de gevolgen van een toename van stikstofdepositie voor die kwaliteit, maar ook naar het voorkomen van typische soorten, de abiotische randvoorwaarden en de kenmerken van goede structuur en functie (voor fauna). Dat betekent dat ook de bodemsamenstelling en de gevolgen voor de bodem van de stikstof onderdeel is van de uit te voeren beoordeling. In het rapport van 15 maart 2022 is voor de beoordeling van de habitatkwaliteit gebruikgemaakt van de NDA’s die de provincie Zuid-Holland heeft opgesteld voor (onder andere) de Natura 2000-gebieden waarvoor het Porthos-project gevolgen heeft. Dat zijn analyses die in 2021 en 2022 zijn opgesteld en zijn gepubliceerd op de website van de provincie Zuid-Holland. Deze analyses bevatten een analyse van kwaliteit en omvang van habitattypen en leefgebieden op basis van beschikbare gegevens. De ecologische analyse van de habitatkwaliteit in deze NDA’s is, zo heeft de Afdeling vastgesteld, gebaseerd op een afzonderlijke beoordeling van de vegetatie, typische soorten, abiotische kenmerken en overige kenmerken van structuur en functie. Bij de abiotische randvoorwaarden moet, zo blijkt bijvoorbeeld uit de NDA voor het Natura 2000-gebied Solleveld & Kapittelduinen (pagina 54), een beoordeling worden gegeven van de zuurgraad, voedselrijkdom, vocht, zouttolerantie en overstromingstolerantie. De verstuivingsdynamiek is onder de overige kenmerken van structuur en functie opgenomen. De Afdeling stelt daarom vast dat, anders dan MOB stelt, bij de beoordeling van de staat van instandhouding van de Natura 2000-gebieden én bij de beoordeling van de gevolgen van de stikstofdepositie, niet alleen naar de kwaliteit van de vegetatie is gekeken. Er zijn geen kwaliteitsaspecten buiten de beoordeling gelaten.
In het rapport van 15 maart 2022 is echter niet in kaart gebracht wat de gevolgen van de toename van de stikstofdepositie als gevolg van het Porthos-project zijn voor de vier kwaliteitsaspecten afzonderlijk. Op de zitting is toegelicht dat is aangenomen dat als een tijdelijke en beperkte toename van de stikstofdepositie geen gevolgen heeft voor de vegetatie, er ook geen gevolgen optreden voor het voorkomen van typische soorten en voor de structuur en functie van het habitattype. MOB heeft geen aanknopingspunten gegeven op grond waarvan deze redenering in dit geval niet kan worden gevolgd.

2.2 Het effect van een tijdelijke en beperkte toename van de stikstofdepositie
MOB voert aan dat in het rapport van 15 maart 2022 ten onrechte betekenis is toegekend aan het feit dat het bij het Porthos-project gaat om tijdelijke en beperkte deposities die worden veroorzaakt gedurende de bouwfase.
Zij stelt dat ook een tijdelijke en beperkte toename van de stikstofdepositie kan leiden tot directe toxische effecten voor bepaalde soorten. Zij wijst daarbij op korstmossen, die een belangrijk onderdeel vormen van de natuurlijke kenmerken van grijze duinen en duinbossen. In het rapport van 15 maart 2022 is volgens MOB ten onrechte niet onderkend dat deze korstmossen rechtstreeks kunnen worden aangetast door stikstof dat aanwezig is in de lucht of het water en dat dit significante gevolgen kan hebben.
Verder voert MOB aan dat een tijdelijke en beperkte depositie blijvende negatieve effecten kan hebben voor de bodem. Volgens MOB is in het rapport ten onrechte voorbijgegaan aan de gevolgen die kunnen optreden door een langdurige en bovenmatige depositie van stikstof (wat ook wel wordt aangeduid met het begrip ‘accumulatie’). In dit verband stelt zij dat een jarenlange overbelasting met stikstof zorgt voor een negatieve beïnvloeding van de bodemkwaliteit. Door de overbelasting verandert de mineralenverhouding in de bodem en vermindert de buffercapaciteit daarvan. Als de buffercapaciteit van de bodem is uitgeput, kan een zogenoemd omslagpunt worden bereikt, waarbij de bodem niet meer in staat is om een nieuwe belasting met stikstof op te vangen. Als zo’n situatie zich voordoet, dan kan dit per direct leiden tot een aantasting van de habitatkwaliteit. Zo’n omslagpunt kan ook worden bereikt bij een tijdelijke, zeer beperkte toename van de stikstofdepositie. Om zeker te kunnen weten dat een toename van de stikstofdepositie niet leidt tot het bereiken van een omslagpunt, is veldonderzoek (in de vorm van bodemonderzoek of onderzoek van de vegetatie) nodig, zo stelt MOB. Omdat zo’n onderzoek in dit geval niet is gedaan, concludeert MOB dat significante gevolgen in dit geval niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten.
Ook als het gaat om een tijdelijke toename van stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, kan niet worden uitgesloten dat significante effecten zullen optreden. Zoals de Afdeling op de zitting samen met partijen heeft vastgesteld, blijft ook een tijdelijke stikstofdepositie in de bodem achter en kan zo’n stikstofdepositie langdurige effecten hebben op de kwaliteit en trends in oppervlakte en kwaliteit van de habitattypen. Stikstofdepositie uit het verleden kan via accumulatie in de bodem nog zijn weerslag hebben op de huidige kwaliteit van habitattypen (vergelijk ook overweging 16.2 van de uitspraak van 21 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2752).
Maar de Afdeling sluit niet uit dat de tijdelijkheid van stikstofdeposities in sommige gevallen de conclusie kan rechtvaardigen dat uitgesloten is dat een plan of project significante gevolgen heeft. Daarbij is van belang in hoeverre en op welke termijn een gebied die deposities kan opvangen. Als een gebied maar een klein opvangend vermogen heeft, is het mogelijk dat tijdelijke deposities toch structureel doorwerken en wel significante gevolgen kunnen hebben, maar als een gebied die tijdelijke toename wel kan opvangen, zijn significante gevolgen wellicht uitgesloten.
(…)
Het punt dat partijen verdeeld houdt, is de vraag hoe de tijdelijke en beperkte toename van stikstofdepositie die het gevolg is van het Porthos-project moet worden beoordeeld in een overbelaste situatie, waar de KDW al jarenlang worden overschreden.
De ministers en de initiatiefnemers volgen de redenering van Arcadis (onderschreven door SWECO, TAUW en Koolstra Advies) dat de effecten van Porthos in dit geval niet significant zijn. Het effect via de lucht op korstmossen is bij deze tijdelijke en beperkte extra hoeveelheden niet waarneembaar. De eventuele gevolgen voor vermesting en verzuring van de bodem hebben geen significante gevolgen voor de vegetatie. Tenslotte is de kans op het grootschalig optreden van omslagpunten (over grote oppervlakken) volgens de ministers en de initiatiefnemers niet waarschijnlijk.
MOB stelt, ondersteund door haar deskundigen, dat het niet uitgesloten is dat de sluipende effecten van de langdurig te hoge depositie bij deze manier van beoordelen onderbelicht blijven.
De Afdeling volgt de ministers in het standpunt dat het directe effect via de lucht van de stikstof op korstmossen niet significant is. Dat oordeel is gebaseerd op het rapport van 15 maart 2022 zoals weergegeven in overweging 15.2. Door de deskundige van MOB wordt hierover aangegeven dat luchtverontreiniging, inclusief stikstof, harder aankomt bij mossen dan bij planten. Zij zijn de eerste soorten die als gevolg van een slechte luchtkwaliteit verdwijnen. MOB stelt dat er weliswaar maar een klein risico is op negatieve gevolgen van stikstof via de lucht, maar dat risico is voor korstmossen groot in vergelijking met andere planten. De Afdeling stelt vast dat deze algemene informatie van MOB niet is toegespitst op de gevolgen van de stikstofdepositie van Porthos voor de korstmossen in de betrokken Natura 2000-gebieden en de conclusie dat de stikstofgevolgen van Porthos direct via de lucht niet leiden tot significante effecten voor korstmossen in de betrokken Natura 2000-gebieden dus niet weerlegt.
(…)
De Afdeling ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of significante effecten in dit geval dan toch niet kunnen worden uitgesloten vanwege de mogelijkheid dat een omslagpunt wordt bereikt voor een of meer habitattypen. Met andere woorden: bestaat het risico dat de toename van de stikstofdepositie door het Porthos-project door het verdwijnen van de buffercapaciteit van de bodem leidt tot het bereiken van een omslagpunt voor een of meer habitattypen en zijn als gevolg daarvan significante effecten van het Porthos-project niet uitgesloten.
(…)
De Afdeling is van oordeel dat de ministers op basis van het rapport van 15 maart 2022 mochten vaststellen dat op voorhand significante effecten als gevolg van het ontstaan van omslagpunten in voor verzuring gevoelige habitattypen zijn uitgesloten. De stelling van MOB dat meer onderzoek hierin meer inzichten kan geven, maakt niet dat de ministers op dit punt het rapport van 15 maart 2022 niet mochten volgen. Daartoe overweegt de Afdeling dat het onderzoek in de voortoets gericht moet zijn op de vraag of op basis van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen kan hebben voor de betrokken Natura 2000-gebieden. Om op grond van objectieve gegevens vast te stellen dat significante effecten uitgesloten zijn moet inzicht bestaan in de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van de betrokken Natura 2000-gebieden. Dat betekent echter niet dat steeds al het onderzoek naar de omstandigheden moet worden gedaan dat mogelijk is. In dit geval zijn de beschikbare gegevens over de bodem, aangevuld met informatie over de plantengroei, de basis geweest voor de vaststelling dat zich niet over grote oppervlakken een omslag zal voordoen. In hetgeen MOB naar voren heeft gebracht is geen reden gelegen om aan te nemen dat in dit geval niet op basis van die gegevens kon worden vastgesteld dat significante effecten door accumulatie zijn uitgesloten.
De conclusie van het voorgaande is dat de Afdeling het betoog van MOB dat in het rapport van 15 maart 2022 op basis van de tijdelijke en beperkte toename van stikstof, zonder voldoende onderzoek, is vastgesteld dat geen significante effecten optreden als gevolg van het Porthos-project, niet volgt. De toename van de stikstofdepositie is onderzocht. Het betoog van MOB leidt niet tot het oordeel dat het onderzoek niet op basis van de juiste uitgangspunten en met de vereiste diepgravendheid is uitgevoerd.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 16-08-2023
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2023:3129
Sybren Koopmans