De planregels voldoen aan het discriminatieverbod uit artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. De planregels zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. Het bestemmingsplan voldoet niet aan het vereiste van evenredigheid als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn.

Casus

Bij besluit van 25 mei 2020 heeft de raad van de gemeente Heeze-Leende het bestemmingsplan ‘Uitsluiten nieuwvestiging logies t.b.v. seizoensarbeiders en arbeidsmigranten’ vastgesteld.

Het bestemmingsplan is een gedeeltelijke herziening van drie bestemmingsplannen: ‘Providentia’, ‘Kom Leende-Leenderstrijp 2015’ en ‘1ste partiële herziening Kom Heeze 2015’. Het plan maakt onderscheid tussen het aanbieden van logies voor toeristen en het aanbieden van logies voor niet-toeristen, waarbij het arbeidsmigranten en seizoenarbeiders uitdrukkelijk uitsluit. Het aanbieden van logies voor niet-toeristen staat het bestemmingsplan niet langer toe.

Appellant is eigenaar van een hotel in het plangebied. Hij kan zich niet met het plan verenigen, omdat volgens hem ten onrechte onderscheid wordt gemaakt tussen toeristen en arbeidsmigranten. Hij wil geen gasten uitsluiten.

Rechtsvragen

1. In welke gevallen zijn planregelingen aan te merken als ‘eis’ in de zin van de Dienstenrichtlijn? En als een planregeling een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn is, waaraan dient een dergelijke regeling – gelet op artikel 15 van de Dienstenrichtlijn – te voldoen?
2. Voldoen de planregels van het voorliggende plan aan het discriminatieverbod uit artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn?
3. Zijn de planregels gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang, zoals artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn vereist?
4. Voldoet het bestemmingsplan aan het vereiste van evenredigheid uit artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn?

Uitspraak

1. Dienstenrichtlijn
De Dienstenrichtlijn is van toepassing op eisen die specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit regelen, of daarop specifiek van invloed zijn (overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn). De Afdeling begrijpt dit zo, dat het daarbij in de eerste plaats kan gaan om eisen die uitdrukkelijk gericht zijn tot dienstverrichters (zie het arrest van 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44 (Visser Vastgoed), punt 124). Hieronder vallen onder meer administratieve formaliteiten, eisen en voorschriften die specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit of een bijzondere categorie diensten regelen (zie het arrest van 22 september 2020, ECLI:EU:C:2020:743 (Cali Apartments), punt 41). In de tweede plaats kan het gaan om eisen die weliswaar gericht zijn tot iedereen, maar die gelet op hun effecten, specifiek van invloed zijn op de toegang tot de uitoefening van een dienstenactiviteit (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:35 (Riksha), onder 5.6).
De richtlijn is niet van toepassing op eisen die op iedereen zonder onderscheid van toepassing zijn, dat wil zeggen zowel op dienstverrichters als op niet-dienstverrichters (‘particulieren’). Omdat zulke eisen op dezelfde wijze in acht moeten worden genomen door dienstverrichters en personen die handelen als particulier, vormen zij geen beperking van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten (zie het arrest van 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44 (Visser Vastgoed), punt 123).
Ook een regeling in een bestemmingsplan kan als eis worden aangemerkt (zie het arrest Visser Vastgoed). Voor de vraag of zo’n regeling een eis is in de zin van de Dienstenrichtlijn, geldt hetzelfde toetsingskader als hierboven weergegeven, namelijk of de bestreden planregeling specifiek de toegang tot of uitoefening van een dienstenactiviteit regelt, of daarop specifiek van invloed is.
Dat betekent dus ook dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op planregelingen die dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht moeten nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen, dat moeten doen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:369, onder 32.3).
Als een planregeling is aan te merken als een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn, betekent dit niet dat de planregeling alleen daarom al verboden is. Alleen de eisen genoemd in artikel 14 van de Dienstenrichtlijn zijn zonder meer verboden. Artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn regelt dat de in het tweede lid genoemde eisen moet voldoen aan de vereisten van het discriminatieverbod, een dwingende reden van algemeen belang en evenredigheid. Een bestuursorgaan dat zo’n eis stelt, moet in dat geval een rechtvaardiging hiervoor geven.
Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn is niet omgezet naar nationaal recht en de termijn voor omzetting is verstreken. Zoals het Hof in zijn arrest Visser Vastgoed heeft geoordeeld, heeft artikel 15 echter rechtstreekse werking voor zover het de lidstaten in het eerste lid, tweede volzin, een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt om hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om deze in overeenstemming te brengen met de in het derde lid ervan bedoelde voorwaarden. Dat betekent dat rechtstreeks aan die vereisten kan worden getoetst, voor zover dat nodig is in het licht van wat in beroep is aangevoerd.

Vereisten artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn
Eisen waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is en die direct of indirect discrimineren, zijn in strijd met artikel 15, derde lid, van de richtlijn en kunnen niet gerechtvaardigd worden. Dit betekent dat voor dienstverrichters geen direct of indirect onderscheid mag worden gemaakt naar nationaliteit, of voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel.
Eisen die aan dienstverrichters gesteld worden en die niet op voorhand verboden zijn, moeten in overeenstemming met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn gerechtvaardigd worden. Dit houdt in dat de eisen nodig zijn om een dwingende reden van algemeen belang. Verder moeten zij ten opzichte van dat belang evenredig zijn. Dat laatste houdt in dat de eisen geschikt moeten zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
Een goede ruimtelijke ordening, waartoe een planregeling moet strekken, kan een dwingende reden van algemeen belang opleveren, die een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn aan te merken planregeling kan rechtvaardigen. Voor die rechtvaardiging is vereist dat het bestuursorgaan de betrokken planregeling motiveert op zodanige wijze dat het aantoont dat de planregeling nodig is om het beoogde ruimtelijke doel te bereiken. Vervolgens moet het bestuursorgaan motiveren dat de planregeling geschikt is om dat ruimtelijk doel te bereiken, niet verder gaat dan nodig, en evenredig is. Bij dit laatste aspect moet worden afgewogen of de nadelige gevolgen ervan voor de dienstverrichter onevenredig zijn in verhouding met het door de eis te dienen doel. In de regel kan het bestuursorgaan daarvoor dezelfde onderbouwing geven die ook is vereist op grond van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
Van belang is dat de Afdeling in staat moet zijn om op basis van deze onderbouwing te toetsen of de planregeling gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang en evenredig is (vergelijk het arrest van 18 september 2019, ECLI:EU:C:2019:751 (VIPA), punten 69 en 70). Daarvoor is alleen dan een cijfermatige onderbouwing vereist als de specifieke omstandigheden van het geval daar aanleiding toe geven. De Afdeling leidt dit af uit het arrest van 8 september 2010, ECLI:EU:C:2010:504 (Stoß), punt 72, en het arrest van 24 maart 2011, ECLI:EU:C:2011:172 (Commissie t. Spanje), punt 83.
Dit betekent dat in een geval als het voorliggende plan, waarin in een planregel de eis wordt gesteld dat aanbieders van logies hun diensten alleen aanbieden aan toeristen, deze eis kan worden gerechtvaardigd door gemotiveerd te wijzen op bijvoorbeeld het beperken van overlast voor de directe omgeving en het voorkomen van gebruik van voorzieningen voor een functie waarvoor ze niet zijn bedoeld, namelijk niet voor huisvesting. Daarnaast kan een bestuursorgaan bijvoorbeeld ook wijzen op het belang van een goede kwaliteit van voorzieningen en van passende en geschikte huisvesting. De evenredigheid van de planregeling kan worden gemotiveerd door te wijzen op de geschiktheid van het instrument van de planregeling om de hiervoor genoemde tot een goede ruimtelijke ordening behorende doelen te bereiken en te onderbouwen dat de planregeling zoals die is geformuleerd niet verder gaat dan nodig om deze doelen te bereiken. Daarbij kan het bestuursorgaan wijzen op het ontbreken van geschikte alternatieven voor de planregeling.

2. Appellant betoogt ten onrechte dat de planregels niet voldoen aan het discriminatieverbod uit artikel 15, derde lid, sub a, van de Dienstenrichtlijn. De raad heeft zich namelijk terecht op het standpunt gesteld dat in dit geval de planregels geen direct of indirect onderscheid maken in de zin van artikel 15, derde lid, aanhef en onder a, van de Dienstenrichtlijn. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1075, onder 8.2, ziet het discriminatieverbod in dat artikel op discriminatie van dienstverrichters. De planregels hebben geen discriminerende werking voor pension- of hoteleigenaren, zoals appellant. De planregels stellen immers geen eisen aan de nationaliteit of vestigingsplaats van pension- of hoteleigenaren. De planregels voldoen dus aan het discriminatieverbod uit artikel 15, derde lid, sub a, van de Dienstenrichtlijn.

3. Appellant betoogt ten onrechte dat de planregels niet kunnen worden gerechtvaardigd omdat deze niet nodig zijn om een dwingende reden van algemeen belang. De raad heeft zich op het standpunt mogen stellen dat het stimuleren van de recreatie en het toerisme in de stads- en dorpskernen van Heeze-Leende en het bevorderen van een goed woon- en leefklimaat daar, strekken tot de bescherming van het stedelijk milieu. De planregels zijn daarmee gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang, zodat wordt voldaan aan artikel 15, derde lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn.

4. Appellant betoogt terecht dat de planregels niet kunnen worden gerechtvaardigd omdat deze niet evenredig zijn. De planregels zijn weliswaar gerechtvaardigd voor zover ze een onderscheid maken tussen toeristisch en niet-toeristisch verblijf, maar zijn niet gerechtvaardigd voor zover zij seizoenarbeiders en arbeidsmigranten nadrukkelijk uitsluiten. Hierover overweegt de Afdeling als volgt.
De planregels die de definitie van ‘horeca’ en ‘horeca 3’-bedrijf wijzigen, bestaan uit twee delen. Het eerste deel schrijft voor dat een bedrijf alleen toeristisch en veelal kortdurend logies mag aanbieden. Het tweede deel in de planregel schrijft voor dat een bedrijf deze logies niet mag aanbieden aan seizoenarbeiders of arbeidsmigranten.
Over het eerste deel heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het onderscheid tussen toeristisch en niet-toeristisch verblijf evenredig is. Dit onderscheid dient een goede ruimtelijke ordening en gaat ook niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken. Appellant heeft niet aangetoond dat de nadelige gevolgen van de eis voor hem als dienstverrichter onevenredig zijn in verhouding tot dit te dienen doel. Dat hij onder het plan alleen nog toeristisch verblijf mag aanbieden betekent niet dat het voor hem onmogelijk wordt om zijn hotel in overeenstemming met de planregels te exploiteren. In de meeste gevallen zal uit de omstandigheden duidelijk blijken dat verblijf van niet-toeristische aard is. In het bijzondere geval dat dit onderscheid volgens appellant niet duidelijk is en het college een handhavingsprocedure start, zal in dat specifieke geval de evenredigheid van de bestuurlijke sanctie moeten worden beoordeeld. Dit betekent niet dat de raad in het bestemmingsplan geen onderscheid mag maken tussen toeristisch en niet-toeristisch verblijf.
Appellant betoogt daarnaast ten onrechte dat de ruimtelijke effecten van toeristisch verblijf en niet-toeristisch verblijf op de omgeving hetzelfde zijn. Zo worden bij het aanbieden van verblijf aan niet-toeristen de betrokken kamers anders gebruikt dan in geval het toeristen betreft, en zijn dan ook andere voorzieningen in de omgeving nodig.
Het tweede deel van de planregel gaat wel verder dan nodig is om het beoogde doel te bereiken. Los van de omstandigheid dat een (indirect) discriminerende bepaling op zichzelf nooit evenredig kan zijn, kan de bescherming van de diverse ruimtelijke ordeningsbelangen ook worden bereikt zonder onderscheid te maken tussen enerzijds seizoenarbeiders en arbeidsmigranten en anderzijds andere personen die logies voor niet-toeristisch of kortdurend verblijf ook willen afnemen. De raad gaat daarmee verder dan nodig is om toeristisch van niet-toeristisch verblijf te onderscheiden.
Dit betekent dat het bestemmingsplan niet voldoet aan het vereiste van evenredigheid als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn, voor zover de artikelen 3.1, 4.1 en 5.1 van de planregels seizoenarbeiders en arbeidsmigranten uitdrukkelijk uitsluiten van logies.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 02-08-2023
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2023:2834
Ruud Veenhof