Voor de invulling van het begrip ‘afvalstoffen’ in de MER-richtlijn kan worden aangesloten bij het materiële afvalstoffenbegrip dat in de Kaderrichtlijn afvalstoffen wordt gehanteerd. Op basis van de verstrekte informatie kon het college niet uitsluiten dat de te verbranden houtresten en houtpellets als afvalstof kwalificeren, het kon daarom niet concluderen dat geen MER was vereist.

Casus

Vattenfall exploiteert een energiecentrale in Diemen die gebruikt wordt voor de grootschalige opwekking van elektriciteit en stadswarmte uit aardgas. Vattenfall heeft een vergunning gevraagd om op deze locatie daarnaast een biomassacentrale te realiseren. De biomassacentrale wordt gestookt op houtpellets. Het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland heeft de omgevingsvergunning milieu verleend. Voorafgaand aan dit besluit heeft het college een mer-beoordelingsbesluit genomen, waarin is besloten dat voor de voorgenomen activiteit geen milieueffectrapport hoeft te worden opgesteld.

Er is hoger beroep ingesteld door Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (MOB). MOB betoogt dat de houtpellets als afvalstoffen moeten worden aangemerkt. Daarom is de biomassacentrale een afvalverbrandingsinstallatie als is bedoeld in categorie 18.4 van onderdeel C, van de bijlage bij het Besluit mer. De installatie heeft een capaciteit van meer dan 100 ton per dag, zodat voldaan wordt aan de drempelwaarde en een milieueffectrapport had moeten worden opgesteld, zo betoogt MOB.

Rechtsvragen

1. Wat moet worden verstaan onder ‘afvalstoffen’ in de zin van de MER-richtlijn?
2. Vallen houtresten en -pellets onder de reikwijdte van artikel 2, eerste lid, van de Kaderrichtlijn afvalstoffen?
3. Moest het college de houtresten en houtpellets als afvalstof kwalificeren?

Uitspraak

1. Voor dit oordeel zal de Afdeling allereerst stilstaan bij de vraag wat onder ‘afvalstoffen’ in de zin van de MER-richtlijn moet worden volstaan. In de MER-richtlijn zelf is dat begrip niet gedefinieerd. Volgens de Afdeling kan voor de invulling hiervan worden aangesloten bij het materiële afvalstoffenbegrip zoals dat in de Kaderrichtlijn afvalstoffen wordt gehanteerd. De Afdeling wijst op haar uitspraken van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:193, en van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1494. Daarbij neemt de Afdeling ook het volgende in aanmerking. In de tekst van bijlage I, onder de punten 9 en 10, van de MER-richtlijn wordt met betrekking tot afvalverwijderingsinstallaties voor sommige begrippen expliciet verwezen naar de definitie daarvan in de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Dat is het geval bij ‘chemische behandeling’ en ‘gevaarlijke afvalstoffen’. De Afdeling wijst in dit verband op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 23 november 2006, Commissie/Italië, ECLI:EU:C:2006:732, punt 43. Maar voor andere begrippen in de genoemde punten 9 en 10 wordt niet expliciet verwezen naar de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Dat is bijvoorbeeld het geval bij het begrip ‘ongevaarlijke afvalstoffen’ in het hiervoor genoemde punt 10. Volgens de Afdeling doet dit er echter geen afbreuk aan dat voor de invulling van het begrip ‘ongevaarlijke afvalstoffen’ ook aangesloten wordt bij het afvalstoffenbegrip dat in de Kaderrichtlijn afvalstoffen wordt gehanteerd. Op het moment van de vaststelling van de MER-richtlijn bevatte de Kaderrichtlijn afvalstoffen namelijk geen definitie van het begrip ‘ongevaarlijke afvalstoffen’ waarnaar verwezen had kunnen worden.

2. Vervolgens ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld wat de reikwijdte is van artikel 2, eerste lid, van de Kaderrichtlijn afvalstoffen en of dit artikellid van betekenis is voor de invulling van het begrip ‘afvalstoffen’ in de zin van bijlage I, onder punt 10, van de MER-richtlijn. Artikel 2 van de Kaderrichtlijn ziet op de uitzonderingen op het toepassingsgebied van de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Zo bepaalt het eerste lid op welke stoffen de richtlijn niet van toepassing is. Daarmee bepaalt dit artikellid niet dat de daarin genoemde stoffen geen afvalstoffen zijn in de zin van de Kaderrichtlijn afvalstoffen, maar alleen dat dit type afval van de werkingssfeer van deze richtlijn zijn uitgesloten. De Afdeling wijst in dit verband nog op de arresten van het Hof van 14 oktober 2020, Sappi Austria, ECLI:EU:C:2020:824, punt 34, en 10 mei 2007, Thames Water Utilities, ECLI:EU:C:2007:276, punt 26. Dat de stoffen die zijn genoemd in artikel 2, eerste lid, onder f, van de Kaderrichtlijn afvalstoffen niet vallen onder de reikwijdte van die richtlijn, maakt dan ook niet dat deze stoffen daarmee dus geen afvalstoffen zijn als bedoeld in bijlage I, onder punt 10, van de MER-richtlijn.

3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:665), moet dit begrip worden uitgelegd met inachtneming van de door het Hof over dit begrip gevormde jurisprudentie. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat de vraag of een stof een afvalstof is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval (arrest van 18 april 2002, Palin Granit, ECLI:EU:C:2002:232, punt 24, en arrest van 14 oktober 2020, Sappi Austria, ECLI:EU:C:2020:824, punt 45). Bij beantwoording van die vraag is vooral het gedrag van de houder in relatie tot de betekenis van de woorden ‘zich ontdoen van’ relevant (arrest van 7 november 2022, Porr Bau, ECLI:EU:C:2022:885, punt 33). In dit verband verdient volgens het Hof bijzondere aandacht of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut heeft of meer heeft, zodat deze stof een last is waarvan hij zich wil ontdoen (arrest van 12 december 2013, Shell Nederland, ECLI:EU:C:2013:821, punt 42 en het hiervoor genoemde arrest Porr Bau, punt 38).
De Afdeling zal daarom beoordelen of het college op basis van de informatie die Vattenfall in de aanmeldnotitie en in haar aanvraag heeft verstrekt, heeft kunnen vaststellen dat de houtpellets geen afvalstof zijn en er dus geen sprake is van een afvalverbrandingsinstallatie als is bedoeld in de genoemde categorie 18.4. De Afdeling verwijst in dit verband nog naar haar uitspraken van 1 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1939, en van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1494. De Afdeling is van oordeel dat het college niet heeft kunnen uitsluiten dat de houtpellets als afval moeten worden gekwalificeerd, omdat Vattenfall in de aanmeldnotitie en in de aanvraag onvoldoende concrete informatie heeft verstrekt over en inzicht heeft verschaft in de herkomst van de houtresten en over de intentie van de houder of houders daarvan. (…)
Daarom had het college er bij de beoordeling of een milieueffectrapport opgesteld moest worden van uit moeten gaan dat de houtpellets als een afvalstof moeten worden beschouwd, en dat de biomassacentrale dus een installatie is die is bestemd voor de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen als bedoeld in categorie 18.4, onderdeel C, van de bijlage bij het Besluit mer.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 30-08-2023
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2023:3328
Jelle van de Poel