Exceptieve toetsing van een bestemmingsplan verbrede reikwijdte, conclusie A-G, evidentiecriterium, beleidsregels, gevolgen onverbindendheid.
Casus
Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een woontoren en het uitbreiden van de parkeergarage. Het bestemmingsplan ‘Omgevingsplan Binkchorst’ is een plan met een verbrede reikwijdte. Het is een experimenteel plan, waarin vooruit wordt gelopen op de ruimere en flexibelere mogelijkheden die de Omgevingswet zal bieden. In het plan zijn regels gesteld waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bij die regels aan te geven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van de bij het plan behorende beleidsregels. Dat betekent dat als de beleidsregels op een later moment worden gewijzigd, vanaf dat moment van die gewijzigde beleidsregels moet worden uitgegaan. De rechtbank heeft de vergunning vernietigd en één van de planregels onverbindend verklaard. De rechtbank heeft het bestemmingsplan getoetst op basis van het zogenoemde evidentiecriterium. Appellanten betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ook de artikelen van de planregeling over reservering van gebruiksruimte onverbindend zijn. De Afdeling heeft een conclusie gevraagd aan A-G Nijmeijer, met de vraag of er aanleiding bestaat het evidentiecriterium te verlaten als het gaat om de exceptieve toetsing van planregels met een open norm. De A-G heeft in zijn conclusie onder meer bepleit dat onder andere omstandigheden aanleiding bestaat om het evidentiecriterium niet langer toe te passen. Dat is volgens hem aan de orde wanneer het gaat om een planregel met een dynamische verwijzing naar een planologische beleidsregel, waarbij die beleidsregel pas ná vaststelling van het plan is bekendgemaakt, of ná vaststelling van het plan is gewijzigd.
Rechtsvragen
1. Is er bij een planregel met een dynamische verwijzing naar een planologische beleidsregel, die na de vaststelling van het bestemmingsplan is bekendgemaakt of gewijzigd, aanleiding om het evidentiecriterium te verlaten?
2. Wat is het gevolg van de onverbindendheid van een planregel?
Uitspraak
1. De Afdeling toetst planregels aan de hand van dit toetsingskader, zonder daarbij de inhoud van de beleidsregel te betrekken. Weliswaar is criterium 1) zo geformuleerd dat ook betekenis toekomt aan de aard en omvang van de bouw- en gebruiksmogelijkheden waarop de beleidsregel in samenhang met de open norm ziet. Maar daarbij doelt de Afdeling op het onderwerp waarover een beleidsregel op grond van de planregel mag gaan, en op de ruimte die in de planregel wordt gelaten voor een nadere invulling in die beleidsregel, maar niet op de inhoudelijke invulling die daar in de beleidsregel concreet aan is gegeven. De planregel met de daarin gemaakte keuze om nadere regulering via beleid voor te schrijven of mogelijk te maken, moet op zichzelf worden beschouwd. Bij de beoordeling van de aanvaardbaarheid van zo’n planregel speelt juist een rol dat de beleidsregel waarnaar een planregel verwijst, kan veranderen, zonder dat daartegen rechtstreeks rechtsmiddelen openstaan, zodat de planregel in zoverre geen uitputtende regeling is. Het is inherent aan het systeem van de Wro dat een planregel met een open norm minder rechtszekerheid biedt naarmate deze een globalere inhoud heeft. De mate van globaliteit wordt door de planregel zelf bepaald. De inhoud en in het verlengde daarvan de rechtmatigheid van een planregel kan daarom niet afhangen van – of veranderen door – de wijze waarop daar in het beleid nadere invulling aan is of wordt gegeven. De Afdeling voegt hieraan toe dat een beleidsregel, los van de planregel waarop deze is gebaseerd, exceptief door de rechter kan worden getoetst wanneer daar toepassing aan is gegeven bij een aangevochten besluit. Daarbij kan onder meer aan de orde komen of de inhoud van de beleidsregel zich in zoverre verdraagt met de planregel(s) waarop de beleidsregel is gebaseerd. De toetsing van een planregel in een beroep tegen een bestemmingsplan, en de exceptieve toetsing van beleid bij een besluit waarin toepassing aan dat beleid is gegeven, staan los van elkaar. Daarom acht de Afdeling de inhoud van de beleidsregel dan ook niet bepalend voor het antwoord op de vraag hoe indringend een planregel exceptief moet worden getoetst. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding het evidentiecriterium los te laten bij de exceptieve toetsing van een planregel waarin wordt verwezen naar een beleidsregel die pas na de vaststelling van het plan is bekendgemaakt of daarna is gewijzigd.
Het voorgaande betekent dat de Afdeling de conclusie van de staatsraad A-G in zoverre niet volgt.
2. Wat betreft de vraag welke gevolgen de onverbindendheid van een planregel heeft, onderschrijft de Afdeling de conclusie van de staatsraad A-G. In een geval waarin een derde met succes de verbindendheid van een planregel aanvecht in verband met de verlening van een omgevingsvergunning die in overeenstemming met die planregel is geacht, leidt onverbindendheid niet tot het doel dat die derde daarmee nastreeft. De onverbindendheid leidt er dan namelijk niet toe dat de omgevingsvergunning alsnog in strijd met het bestemmingsplan kan worden geacht. Integendeel, de planregel heeft bij onverbindendheid in het geheel niet de regulerende werking die door de planwetgever was beoogd, waardoor de derde – en anderen – juist slechter af kunnen zijn. De Wro en de Wabo bieden echter geen ruimte om aan te nemen dat de onverbindendheid ertoe leidt dat de planwetgever de plicht heeft om het plan te herzien voordat opnieuw (eventueel bij een nieuw besluit op bezwaar) op de aanvraag om omgevingsvergunning kan worden beslist. De Afdeling onderschrijft de conclusie van de staatsraad A-G dat de rechter ook niet de mogelijkheid heeft om aan een uitspraak over een omgevingsvergunning een opdracht aan de planwetgever te koppelen om een plan te herzien. Ook kan de rechter in zo’n uitspraak niet zelf een planregel vaststellen ter vervanging van de onverbindende planregel.
Zoals de staatsraad A-G concludeert, kan een voorlopige voorziening uitkomst bieden. Artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb biedt de rechter de mogelijkheid om een voorlopige voorziening aan een uitspraak te verbinden.
Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 06-09-2023
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2023:3380
Jelle van de Poel