Verweerder is bevoegd om strengere emissiegrenswaarden op te leggen, ondanks het feit dat de aangevraagde emissiegrenswaarden zijn gelegen binnen de BBT-range.

Casus

Aan eiseres, een energiecentrale in de Eemshaven, is een revisievergunning voor de activiteit milieu verleend. De aanvraag ziet, behalve op revisie van de vigerende vergunning, ook in een beperkte wijziging van de brandstofmix. Deze wijziging betreft (a) een verruiming van de totale hoeveelheid biomassa die in de centrale mag worden gestookt en (b) een beperkte uitbreiding van het soort biomassa dat in de centrale mag worden gestookt (bentoniet en lignine). Verweerder heeft in de verleende vergunning (onder meer) strengere emissiegrenswaarden opgenomen dan de aangevraagde waarden, die ook vallen binnen de range van de met de toepassing van best beschikbare technieken geassocieerde emissies (hierna: de BBT-range) van de BREF-LCP.

Rechtsvraag

Is verweerder bevoegd om strengere emissiegrenswaarden op te leggen, ondanks het feit dat de aangevraagde emissiegrenswaarden zijn gelegen binnen de BBT-range?

Uitspraak

De rechtbank stelt voorop dat het in dit geval gaat om een inrichting waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is vereist. In dit kader moet worden beoordeeld of op grond van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo voorschriften aan de omgevingsvergunning moeten worden verbonden ten aanzien van stoffen waar het Activiteitenbesluit op van toepassing is. Gelet op artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo worden dergelijke voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden indien de voorschriften uit het Activiteitenbesluit niet toereikend zijn en andere voorschriften nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu. Voor zover eiseres betoogt dat verweerder in dit geval niet bevoegd was om voorschriften te stellen, overweegt de rechtbank dat dit op een onjuiste lezing van artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo berust. Ingevolge artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo kunnen, voor zover met betrekking tot de activiteit algemeen verbindende voorschriften gelden, de voorschriften die aan de vergunning worden verbonden daarvan alleen afwijken voor zover dat bij die regels is toegestaan. In afwijking van de eerste volzin worden aan een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo met betrekking tot een inrichting waartoe een IPPC-installatie behoort, voorschriften verbonden die afwijken van de algemeen verbindende voorschriften, bedoeld in de eerste volzin, voor zover met die voorschriften niet wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het tweede of derde lid van artikel 2.14 van de Wabo. Tussen partijen is niet in geschil, en de rechtbank neemt dit als een vaststaand gegeven aan, dat tot de inrichting van eiseres een IPPC-installatie behoort. Gelet hierop volgt uit artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder in dit geval in beginsel bevoegd was tot het stellen van voorschriften die afwijken van de toepasselijke algemeen verbindende voorschriften ten aanzien van emissiegrenswaarden, indien en voor zover met die voorschriften niet wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het tweede of derde lid van artikel 2.14 van de Wabo. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat door middel van een toelichting op een ministeriële regeling deze aan verweerder op grond van een wet in formele zin toekomende wettelijke bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.22, vijfde lid, van de Wabo, niet kan worden ingeperkt. Verder is de rechtbank van oordeel dat uit artikel 5.5 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) niet volgt dat verweerder geen emissiegrenswaarden kan vaststellen die aan de onderkant van de BBT-range zijn gelegen, of zelfs daaronder liggen. In dit verband neemt de rechtbank in aanmerking dat artikel 5.5 van het Bor, in navolging van de Richtlijn industriële emissies (RIE), enkel een bovengrens voor emissiegrenswaarden bevat: deze mogen (in beginsel) niet hoger zijn dan de emissiegrenswaarden uit de BBT-conclusies. Evenmin kan uit de door eiseres aangehaalde uitspraken van de Afdeling van 30 november 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU6363), 21 maart 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BV9479 en 23 januari 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BY9234) worden afgeleid dat indien een emissie binnen de BBT-range valt, altijd sprake is van de toepassing van BBT en dat het bevoegde gezag niet de bevoegdheid heeft tot het hanteren van een strengere emissiegrenswaarde. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de BBT-range van de RIE een ondergrens aangeeft, gelet op de formulering dat ‘ten minste’ in de inrichting de BBT worden toegepast. De rechtbank is van oordeel dat het in artikel 2.14 van de Wabo opgenomen beoordelingskader voor de omgevingsvergunning milieu zich niet expliciet verzet tegen de mogelijkheid voor het bevoegd gezag om een vergunning te verlenen met strengere emissiegrenswaarden dan in de aanvraag zijn opgenomen, ook niet als de aangevraagde waarden vallen binnen de BBT-range van een BBT-conclusie. Nog daargelaten de vraag of de door eiseres hiervoor aangehaalde uitspraken van de Afdeling in dit geval onverkort van toepassing zijn, leidt de rechtbank uit voormelde uitspraken af dat het bevoegd gezag ervan uit kon gaan dat de desbetreffende inrichtingen toepassing gaven aan de BBT, omdat de aan de toegepaste technieken gekoppelde emissiegrenswaarden vielen binnen de BBT-range en dat het bevoegd gezag daarom niet verplicht was om een strengere emissiegrenswaarde vast te stellen. Daarnaast acht de rechtbank van belang dat verweerder er terecht op heeft gewezen dat uit het provinciale milieubeleidsplan blijkt dat als uitgangspunt heeft te gelden dat aan de onderkant van de BBT-range wordt vergund voor wat betreft de emissiegrenswaarden. Gelet op artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder b, ten eerste, van de Wabo dient verweerder rekening te houden met dit uitgangspunt in het kader van de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning milieu en kan daarvan enkel gemotiveerd worden afgeweken. Die afwijking kan in het bijzonder aangewezen zijn ingeval de opgelegde norm voor de inrichting technisch of economisch niet haalbaar is. Gelet op de voorgaande overwegingen bestaat er geen grond voor het oordeel dat verweerder onder de geschetste omstandigheden niet bevoegd is om strenger te vergunnen dan de door eiseres aangevraagde geassocieerde emissieniveaus.

Rechtelijke Instantie : Rechtbank Noord-Nederland
Datum Uitspraak : 13-09-2023
Eclinummer : ECLI:NL:RBNNE:2023:3823
Jelle van de Poel