Omgevingsvergunning buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA). In dit geval was participatie verplicht. Bij de voorbereiding van de aanvraag heeft geen participatie plaatsgevonden. Naar het oordeel van de rechtbank kan het ontbreken van verplichte participatie niet worden gepasseerd op grond van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht.
Casus
Het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (het college) heeft aan een bedrijf een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) verleend voor een onbebouwd horecaterras. Met het bestreden besluit heeft het college de omgevingsvergunning gehandhaafd. Op een later moment heeft het college de beslissing op bezwaar gewijzigd door de oorspronkelijke tekening die onderdeel is van de omgevingsvergunning te vervangen door een aangepaste tekening.
Eiseres heeft bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Zij voert onder meer aan dat ten onrechte geen participatie heeft plaatsgevonden.
Rechtsvragen
Heeft in dit geval ten onrechte geen participatie plaatsgevonden? En zo ja, kan dit gebrek worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)?
Uitspraak
Deze beroepsgrond slaagt. Volgens het systeem van de Omgevingswet is het een aanvraagvereiste om aan te geven of is geparticipeerd (zie artikel 7.4, van de Omgevingsregeling). Het uitgangspunt onder de Omgevingswet is dat participatie door de initiatiefnemer bij omgevingsvergunningen vrijwillig is, maar dat de gemeenteraad gevallen kan aanwijzen waarin participatie een verplicht aanvraagvereiste is (zie artikel 16.55, zevende lid, van de Omgevingswet). Criteria hiervoor zijn niet in de Omgevingswet opgenomen. De gemeenteraad van Amsterdam heeft alle aanvragen om een BOPA aangewezen als gevallen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is. Zie het ‘Aanwijzingsbesluit adviesrecht en verplichte participatie bij buitenplanse omgevingsactiviteiten gemeente Amsterdam’ van 10 november 2022 (het Aanwijzingsbesluit). De wijze waarop of met wie die participatie moet plaatsvinden, staat niet in het Aanwijzingsbesluit. Op grond van het Aanwijzingsbesluit zelf zou elke vorm van participatie voldoende zijn. In de toelichting bij het Aanwijzingsbesluit wordt echter verwezen naar de Participatiehandreiking van de gemeente Amsterdam (de Participatiehandreiking). De toelichting op artikel 2 van het Aanwijzingsbesluit vermeldt het volgende:
‘De aanvrager is verantwoordelijk voor het organiseren van het participatieproces. De aanwijzing kan alleen maar aangeven in welke gevallen participatie verplicht is. De aanvrager kan hiervoor gebruikmaken van de Participatiehandreiking. De Participatiehandreiking maakt duidelijk wat er van de initiatiefnemer wordt verwacht in dit proces. Door antwoord te geven op de gestelde vragen en de uitkomst van een puntenscore wordt duidelijk binnen welke categorie het initiatief valt. In de handreiking worden drie categorieën benoemd: beperkte, middelgrote en aanzienlijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving. De categorie waarbinnen het initiatief aanvraag valt, bepaalt de mate van participatie.
Wat de invloed van het participatieproces is op de behandeling van een uiteindelijke vergunningsaanvraag wordt in het Vergunningen-, Toezichts- en Handhavingsbeleid bepaald.’
Bij de beantwoording van de vraag of voldoende participatie heeft plaatsgehad, wordt de Participatiehandreiking dus als hulpmiddel gebruikt. De daaraan te verbinden gevolgen staan in hoofdstuk 4 van het ‘VTH-Beleid Fysieke Leefomgeving 2024’ (VTH-Beleid).
De rechtbank stelt vast dat het college zich in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat het terras van [bedrijf] een initiatief is dat middelgrote gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving. De [eiseres] heeft dit standpunt niet betwist. Dit betekent dat [bedrijf] de omgeving in het kader van de voorbereiding van haar aanvraag om een omgevingsvergunning had moeten raadplegen. Bij raadplegen gaat het, aldus de Participatiehandreiking, om het verzamelen van reacties, ideeën en meningen van directe buren, omwonenden en ondernemers in de buurt. Hoewel de gemachtigde van het college heeft gesteld dat uit navraag bij de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving van stadsdeel West is gebleken dat [bedrijf] naburige ondernemers en anderen op straat heeft gevraagd wat zij ervan zouden vinden als het terras groter was en deze informatie terug te vinden is op een niet openbaar aanvraagformulier dat bij het college bekend is, overweegt de rechtbank dat dit niet te gelden heeft als de hiervoor bedoelde participatie. Op de zitting hebben de aandeelhouders van [bedrijf] toegelicht dat het hiervoor bedoelde overleg geen verband hield met de aanvraag, maar met overlast door geparkeerde fietsen. De rechtbank concludeert dan ook dat er bij de voorbereiding van de aanvraag geen participatie heeft plaatsgevonden.
Vervolgens dient de rechtbank de vraag te beantwoorden welke gevolgen moeten worden verbonden aan het ontbreken van verplichte participatie.
Uit het VTH-beleid blijkt dat als er bij een BOPA geen participatie heeft plaatsgevonden, de aanvraag buiten behandeling kan worden gesteld na een geboden hersteltermijn op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Awb. Verder staat hier opgenomen dat dit algemene uitgangspunten zijn en dat het college bij de beoordeling van een individuele aanvraag altijd zorgvuldig kijkt naar de specifieke omstandigheden van het geval.
Volgens het college stond het ontbreken van participatie niet aan vergunningverlening in de weg, omdat een uitgevoerd participatietraject neutraal zou zijn meegewogen en voor de uitkomst geen verschil zou hebben gemaakt. Dit komt deels omdat het terras er al heel lang staat en door vorige de exploitanten al werd geëxploiteerd zonder dat er klachten zijn geweest en deels omdat de adviezen van de stedenbouwkundigen en de verkeerskundigen positief zijn. Volgens het college had deze afweging in het primaire besluit van 24 juli 2024 opgenomen moeten worden en niet pas in het bestreden besluit, maar dit neemt niet weg dat dit gebrek in het bestreden besluit is hersteld. Daarbij benadrukt het college dat het ontbreken van participatie geen reden is om de omgevingsvergunning te weigeren, omdat het geen beoordelingsregel is maar een indieningsvereiste. Bovendien stelt het college dat dit gebrek kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Tijdens de bezwaarprocedure heeft de [eiseres] ruim de mogelijkheid gehad om haar ideeën en meningen over het project naar voren te brengen en zij heeft van die mogelijkheid ook gebruik gemaakt. Daarom is niet aannemelijk dat de [eiseres] door het ontbreken van participatie in haar belangen is geschaad. Tot slot is het volgens het college niet aannemelijk dat andere mogelijke belanghebbenden zijn benadeeld, aangezien alleen de [eiseres] bezwaar heeft gemaakt tegen de omgevingsvergunning.
Naar het oordeel van de rechtbank kan het ontbreken van verplichte participatie niet worden gepasseerd op grond van artikel 6:22 van de Awb. Daarbij is van belang dat de gemeenteraad niet voor niets bij alle aanvragen om een BOPA participatie verplicht heeft gesteld. Anders dan het college lijkt te veronderstellen, is het achterwege laten van participatie bij de voorbereiding van de aanvraag naar het oordeel van de rechtbank niet vergelijkbaar met de situatie dat een betrokkene ten onrechte niet is gehoord in bezwaar. De kring van participanten is namelijk breder dan de kring van belanghebbenden die bezwaar kunnen maken en/of beroep kunnen instellen tegen de omgevingsvergunning. [Bedrijf] kan in beroep niet alsnog aan de verplichte participatie voldoen door bijvoorbeeld het gesprek op de zitting te voeren (vergelijk de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 augustus 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:5437), juist omdat de kring van participanten breder is dan alleen de betrokkenen bij een beroepsprocedure, die belanghebbende (als bedoeld in artikel 1:2, tweede lid, van de Awb) dienen te zijn. Participatie is juist bedoeld om reacties, ideeën en meningen van directe buren, omwonenden en ondernemers in de buurt, die niet noodzakelijkerwijs ook belanghebbende in de zin van de Awb zijn, te verzamelen. Als het ontbreken van participatie door een gesprek met alleen de in beroep betrokken belanghebbenden op de zitting zou kunnen worden hersteld, wordt de verplichte participatie een lege huls en dat kan niet de bedoeling van dit aanvraagvereiste zijn. Bovendien staat in de toelichting bij het Aanwijzingsbesluit dat naast de mogelijkheid om de aanvraag buiten behandeling te stellen, participatie ook mee kan wegen in de belangenafweging die verricht moet worden bij de buitenplanse omgevingsvergunning. In de toelichting staat daarover: ‘Dat wil niet zeggen dat de aanvraag zondermeer geweigerd kan worden als participanten te weinig invloed hebben gehad op de inhoud van het initiatief of als er weinig tot geen draagvlak bestaat. Het betekent immers niet dat de aanvraag in strijd is met het toetsingscriterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (voorheen: een goede ruimtelijke ordening). Wel kunnen de resultaten van de participatie in de belangenafweging een rol spelen door de mogelijke gevolgen die omwonenden voor hun leefomgeving ervaren. Die belangen moeten dan afgewogen worden tegen de belangen die gemoeid zijn met de aanvraag.’ Anders dan het college heeft betoogd is de rechtbank van oordeel dat dus niet op voorhand kan worden gezegd dat het participatietraject neutraal wordt meegewogen en voor de uitkomst geen verschil maakt. Het college had [bedrijf] daarom in de gelegenheid moeten stellen om alsnog de verplichte participatie uit te voeren.
Rechtelijke Instantie : Rechtbank Amsterdam
Datum Uitspraak : 20-11-2025
Eclinummer : ECLI:NL:RBAMS:2025:9275
Ruud Veenhof