Omgevingsvergunning milieu/Zuid-Holland

Casus

Ambtshalve wijziging van een omgevingsvergunning milieu. Aanleiding voor de ambtshalve wijziging vormt het in opdracht van verweerder opgestelde rapport ‘Integrale emissiebeheersing; techno-economische studie voor de potentiële reductie van emissie van fluoro-componenten’ van 14 december 2018, opgesteld door McDermott (het McDermott-rapport) en het hierbij horende addendum van 18 mei 2021. De conclusie van het McDermott-rapport luidt dat met behulp van geavanceerde technieken de emissies van de organische fluorverbinding FRD en overige fluorcomponenten naar de lucht met meer dan 99% gereduceerd kunnen worden. De door McDermott voorgestelde technieken zijn volgens verweerder ook geschikt om verdunde afgasstromen effectief te reinigen. Volgens verweerder kunnen de technieken uit het McDermott-rapport ook in de inrichting van eiseres worden toegepast. Op basis daarvan worden lagere jaarvrachten en concentratiegrenswaarden gesteld voor de emissies van een aantal stoffen naar de lucht.

Op grond van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) wijzigt het bevoegd gezag voorschriften van de omgevingsvergunning indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.

Rechtsvragen

1. Wanneer is sprake van een ‘ontwikkeling op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu’ als bedoeld in artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo?
2. Is in dit geval sprake van een ‘ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu’ als bedoeld in artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo?
3. Voldoet beleid van verweerder om stoffen op de lijst van potentieel zeer zorgwekkende stoffen (hierna: pZZS-lijst) uit voorzorg gelijk te stellen met zeer zorgwekkende stoffen (ZZS), aan de eisen die worden gesteld aan de toepassing van het voorzorgsbeginsel?
4. Mag verweerder stoffen op grond van de stofklasseadviezen van het RIVM met ZZS gelijkstellen?

Uitspraak

1. Naar het oordeel van de rechtbank betoogt eiseres terecht dat het begrip ‘ontwikkeling op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu’ beperkt is tot ten minste nieuwe best beschikbare technieken (BBT). Dit volgt naar het oordeel van de rechtbank in de eerste plaats uit de Memorie van Toelichting bij de artikelen 2.30 en 2.31a van de Wabo.
Het voorgaande betekent dat het McDermott-rapport uitsluitend ten grondslag gelegd kan worden aan de ambtshalve wijziging, als de hierin beschreven technieken zijn aan te merken als (ten minste) BBT. De rechtbank is van oordeel dat dit niet het geval is. De rechtbank verwijst voor de motivering van dit oordeel naar overwegingen 16.8 tot en met 16.11 van deze uitspraak. Dit betekent dat verweerder het totaalconcept uit het McDermott-rapport ten onrechte heeft aangemerkt als een ontwikkeling op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, zoals bedoeld in artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Concreet betekent dit dat verweerder niet op grond van het McDermott-rapport tot de bestreden voorschriften in hoofdstuk 1 van de ambtshalve wijziging heeft mogen besluiten.

2. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de bestreden voorschriften in hoofdstuk 1 van de ambtshalve wijziging ook niet heeft kunnen baseren op een ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu zoals bedoeld in artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen, kan onder ‘de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu’ ook de ontwikkeling van de kennis over de kwaliteit van het milieu worden begrepen. Nieuwe kennis over de milieugevolgen van de activiteiten van een inrichting kan daarmee de grondslag vormen voor een ambtshalve wijziging van de omgevingsvergunning van die inrichting. Verweerder heeft zich daarop in dit geval beroepen. De door verweerder gemaakte keuze om op grond van het voorzorgsbeginsel diverse stoffen die (nog) geen ZZS zijn, zonder meer gelijk te stellen met ZZS en als zodanig te reguleren, houdt echter geen stand. Ook met verwijzing naar de individuele stofklasse-adviezen van het RIVM heeft verweerder niet tot aanscherping van de vergunningvoorschriften kunnen besluiten. Verweerder heeft daarom onvoldoende gemotiveerd dat sprake is van nieuwe kennis over de milieugevolgen van de activiteiten van de inrichting van eiseres, die noopte tot het wijzigen van de voorschriften van de omgevingsvergunning.

3. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval niet aan de toepassingsvoorwaarden voor het voorzorgsbeginsel is voldaan. De toepassing van het voorzorgsbeginsel vereist dat eerst een risico-evaluatie wordt gemaakt. Dit betekent dat een wetenschappelijke evaluatie van de mogelijke schadelijke gevolgen van een gebeurtenis moet zijn gemaakt. Die risico-evaluatie ontbreekt in dit geval.
Verweerder heeft beleid opgesteld waarin elke stof die het RIVM op de pZZS-lijst plaatst – ongeacht de reden hiervoor – gelijkgesteld wordt met een ZZS en als zodanig onder de werking van het Activiteitenbesluit wordt gebracht. Deze generieke gelijkstelling van pZZS met ZZS ontbeert een evaluatie van de mogelijke schadelijke gevolgen van de verschillende pZZS voor het milieu en/of de volksgezondheid en de ernst, duur en onomkeerbaarheid van eventuele schadelijke gevolgen. De rechtbank volgt verweerder niet in het standpunt dat reeds met de plaatsing van een stof op de pZZS-lijst van het RIVM is voldaan aan de toepassingsvoorwaarden voor het voorzorgsbeginsel. Hierbij betrekt de rechtbank dat de pZZS-lijst, zoals door het RIVM is toegelicht in reactie op vragen van de Stab, dient als hulpmiddel om stoffen die mogelijk ZZS-eigenschappen bezitten, onder de aandacht te brengen. Op deze lijst staan stoffen die door één of meerdere Europese lidstaten zijn aangedragen bij het Europees Chemicaliën Agentschap voor verder onderzoek naar ZZS-eigenschappen.

4. De rechtbank volgt verweerder evenmin in zijn standpunt dat TFE-dimeer, Ether A/B, HFP, PFAC, PMVE, VF2 en E1 als ZZS aangemerkt konden worden op grond van de individuele stofklasseadviezen van het RIVM. Met deze stofklasseadviezen heeft het RIVM de betrokken stoffen beoordeeld aan de hand van toxicologische eigenschappen en structuurovereenkomsten en geadviseerd om TFE-dimeer als ZZS te beschouwen en de overige stoffen als pZZS of als van gelijkwaardige zorg als pZZS. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder niet mogen volstaan met een enkele verwijzing naar deze stofklasseadviezen om alle betrokken stoffen op grond van het voorzorgsbeginsel gelijk te stellen met ZZS en als zodanig te reguleren in de ambtshalve wijziging. Verweerder heeft daarmee niet voldaan aan de voor toepassing van het voorzorgsbeginsel vereiste risico-evaluatie. Uit de stofklasseadviezen blijkt dat de betrokken stoffen in meer of mindere mate zorgwekkende eigenschappen hebben, maar het is vervolgens aan verweerder om aan de hand van een risico-evaluatie nader toe te lichten welk mogelijk gevaar die eigenschappen opleveren voor het milieu en/of de volksgezondheid en in te gaan op de ernst, duur en onomkeerbaarheid van de eventuele schadelijke gevolgen.

Rechtelijke Instantie : Rechtbank Den Haag
Datum Uitspraak : 16-03-2023
Eclinummer : ECLI:NL:RBDHA:2023:3302
Jelle van de Poel