De planregeling verbiedt het aanbieden van de dienst ‘recreatieve verhuur’. Daarmee is sprake van een ‘eis’ in de zin van de Dienstenrichtlijn. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de planregeling evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn.

Casus

Op 28 mei 2019 heeft appellante een aanvraag ingediend voor het legaliseren van het gebruik van haar woning op het perceel [locatie] voor recreatieve verhuur. Ter plaatse van het perceel geldt het bestemmingsplan ‘Kom Westkapelle’, vastgesteld op 18 augustus 2010.

Het college van burgemeester en wethouders van Veere (het college) heeft bij besluit van 1 oktober 2019 geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen. Recreatieve verhuur (toeristische verhuur) is in strijd met de in het bestemmingsplan aan het perceel toegekende bestemming ‘Gemengd’. Het college wenst geen medewerking te verlenen aan het afwijken van de regels van het bestemmingsplan. De reden hiervoor is dat, in het kader van de leefbaarheid van de kernen, woningen beschikbaar dienen te blijven voor permanente bewoning of in aangewezen gevallen voor het gebruik als tweede woning. Het toestaan van recreatieve verhuur draagt hier niet aan bij. In het besluit op bezwaar van 28 januari 2020 is het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en de weigering in stand gelaten. Tegen dit besluit heeft appellante beroep ingesteld bij de rechtbank.

De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank onder meer overwogen dat de desbetreffende planregeling niet valt onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn.

Tegen de uitspraak van de rechtbank heeft appellante beroep ingesteld. Zij betoogt onder meer dat de planregeling onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn valt. Verder brengt zij naar voren dat het college de planregeling wegens strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn buiten toepassing had moeten laten.

Rechtsvragen

1. Is sprake van een ‘eis’ in de zin van de Dienstenrichtlijn?
2. Is de planregeling evident in strijd met de Dienstenrichtlijn?

Uitspraak

1. De Dienstenrichtlijn is van toepassing op eisen die specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit regelen, of daarop specifiek van invloed zijn (overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn). De Afdeling begrijpt dit zo, dat het daarbij in de eerste plaats kan gaan om eisen die uitdrukkelijk gericht zijn tot dienstverrichters (zie het arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, punt 124). Hieronder vallen onder meer administratieve formaliteiten, eisen en voorschriften die specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit of een bijzondere categorie diensten regelen (zie het arrest van 22 september 2020, Cali Apartments, ECLI:EU:C:2020:743, punt 41). In de tweede plaats kan het gaan om eisen die weliswaar gericht zijn tot iedereen, maar die gelet op hun effecten, specifiek van invloed zijn op de toegang tot de uitoefening van een dienstenactiviteit (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:35, Riksha, onder 5.6).
De richtlijn is niet van toepassing op eisen die op iedereen zonder onderscheid van toepassing zijn, dat wil zeggen zowel op dienstverrichters als op niet-dienstverrichters (‘particulieren’). Omdat zulke eisen op dezelfde wijze in acht moeten worden genomen door dienstverrichters en personen die handelen als particulier, vormen zij geen beperking van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten (zie het arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, punt 123).
Ook een bestemmingsplanregel is een eis waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is, als die planregel specifiek de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit regelt, of daarop specifiek van invloed is. Of de Dienstenrichtlijn van toepassing is, hangt dus af van de effecten van de (bestemmingsplan)regel. Dat betekent dus ook dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op voorschriften over ruimtelijke ordening en stedenbouw die dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht moeten nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:369, onder 32.3).
De Afdeling overweegt dat de voor ‘Gemengd’ aangewezen gronden onder meer zijn bestemd voor dienstverlening. Op grond van artikel 6.1, eerste lid en onder c en k, gelezen in samenhang met artikel 1.38 van de planregels is het bedrijfsmatig aanbieden van diensten aan personen toegestaan, maar is het verhuren van een woning voor recreatieve verhuur uitgezonderd. Naar het oordeel van de Afdeling is sprake van een eis in de zin van de Dienstenrichtlijn, omdat de planregel het aanbieden van de dienst ‘recreatieve verhuur’ verbiedt.

2. Eisen die aan dienstverrichters gesteld worden en die niet op voorhand verboden zijn, moeten in overeenstemming met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn gerechtvaardigd worden. Dit houdt in dat de eisen nodig zijn om een dwingende reden van algemeen belang. Verder moeten zij ten opzichte van dat belang evenredig zijn. Dat laatste houdt in dat de eisen geschikt moeten zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
Bij het discriminatieverbod gaat het, anders dan appellante betoogt, om de vraag of de eis direct of indirect onderscheid naar nationaliteit maakt. Appellante heeft niet aangevoerd dat dit het geval is. De Afdeling is daar ook niet van gebleken.
Verder moet de eis gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang. Het college heeft toegelicht dat het gebruik van woningen ten behoeve van (recreatieve) verhuur, zonder dat daarin permanent wordt gewoond, niet is toegestaan om de leefbaarheid van de kern Westkapelle te behouden. Voor het behoud van de leefbaarheid van de kern is het volgens het college van belang dat woningen beschikbaar blijven voor permanente bewoning of, in aangewezen gevallen, voor het gebruik als tweede woning. Het college heeft ter zitting bij de rechtbank gemotiveerd toegelicht dat recreatieve verhuur overlast met zich mee kan brengen, omdat toeristen ander gedrag vertonen dan permanente bewoners of dan bezoekers van aan huis gebonden bedrijven. Ook in de plantoelichting staat dat activiteiten die een onevenredige hinder voor het woonmilieu veroorzaken en onevenredige afbreuk doen aan het woonkarakter van de wijk of buurt, niet zijn toegestaan.
Bij het vereiste van evenredigheid gaat het erom dat de eis niet verder mag gaan dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken en dat het doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. De Afdeling ziet geen reden waarom het niet toestaan van de recreatieve verhuur van woningen in dit geval verder gaat dan nodig is. Andere vormen van verhuur van de woningen zijn immers wel mogelijk. De planwetgever heeft, zoals ook volgt uit wat hiervoor onder 5.1 is overwogen, de mogelijkheden voor dienstverlening en de recreatieve verhuur van een woning welbewust afzonderlijk ruimtelijk geregeld. Er liggen afzonderlijke ruimtelijke overwegingen ten grondslag aan het al dan niet toestaan van een recreatiewoning op specifieke locaties.
Concluderend ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de beperking dat appellante haar woning niet mag gebruiken voor recreatieve verhuur, evident niet gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Dat betekent dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat deze planregeling evident in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Het betoog faalt.

Rechtelijke Instantie : Raad van State
Datum Uitspraak : 02-08-2023
Eclinummer : ECLI:NL:RVS:2023:2949
Ruud Veenhof